當地時間10日下午，歐盟發表聲明，要求英國在本月底前廢除《內部市場法案》中違反“脫歐”協議中涉及北愛爾蘭安排的條款，否則英國將面臨法律訴訟。英國政府則迅速作出回應，拒絕接受歐盟的要求。

歐盟首席談判代表巴尼耶（左）8日抵達倫敦準備出席第八輪英歐貿易談判（圖片來源：PA Media）

《內部市場法案》究竟什么來頭？約翰遜政府究竟打的什么算盤？北愛爾蘭為什么總是在英國、歐盟談判中扮演突出角色？

北愛爾蘭地區沖突由來已久

歷史上在北愛爾蘭內部，意圖將北愛爾蘭與愛爾蘭合并成統一國家的民族派和共和派勢力一直存在。而在過去的100年間，在北愛爾蘭的去留問題上，主張將北愛爾蘭留在英國的聯合派和保皇派也已與共和反對派們發生過多次沖突，甚至是戰爭。自上世紀60年代末到90年代末，北愛爾蘭的天主教徒與新教徒之間沖突不斷，意見嚴重對立，恐怖襲擊暴力事件接連不斷。北愛60%的人口是英國移民后裔，信奉新教，其余40%是愛爾蘭后裔，信奉天主教。在北愛歸屬問題上，前者主張留在英國，后者堅持回到愛爾蘭。

直到1998年，經過愛爾蘭政府和英國政府的多次談判，天主教派武裝力量和愛爾蘭共和軍簽署了北愛和平協議——《貝爾法斯特協議》，北愛爾蘭才逐漸步入和平進程。該協議充分照顧了北愛各方的利益，因此得到多數民眾支持。自那以后，北愛逐漸結束了邊境地區大規模的宗派暴力沖突，允許人員和貨物在南北間自由流動。在英國“脫歐”之前，由于英國與愛爾蘭均為歐盟國家，享受同樣的貿易與人口流動政策，彼此之間實際上處于歐盟內部的國際間關系。但是，當英國“脫歐”后，如果不對北愛爾蘭邊界問題作出新的規定，曾經自由流動的人口與貨物可以轉運至仍是歐盟國家的愛爾蘭，然后通過愛爾蘭與北愛爾蘭之間的貿易與人口流動協定經北愛爾蘭入境英國。如此一來，英國的“脫歐”實質上就存在了一個缺口。所以，對英國政府來說，“脫歐”導致的北愛問題不只是經濟、貿易問題，同樣也是關乎國家主權甚至是地區和平穩定的問題。

英國地圖，北愛爾蘭在大不列顛島西側的愛爾蘭島東北端

難倒特蕾莎·梅的三個選擇

對“脫歐”時北愛爾蘭的邊界問題，當時留給英國的選擇不外乎三條，一是在北愛爾蘭與愛爾蘭之間設立“硬邊界”，將北愛爾蘭強行劃入英國的“脫歐”進程中，但是此舉與《貝爾法斯特協議》中關于貿易與人員流通的內容相左，很可能會激化與愛爾蘭的矛盾；二則是北愛爾蘭一道與不列顛島脫歐，但一同留在歐盟的關稅同盟中，此舉標志著英國徹底放棄對設定關稅的要求；三，也是特蕾莎·梅及其繼任者鮑里斯·約翰遜采取的策略，即不設立“硬邊界”，留下英國脫歐的北愛爾蘭缺口，在不列顛島或其他地區設置邊界，通過其他后續政策彌補邊界問題帶來的漏洞。

三條路哪一條都有著顯而易見的弊端，故而北愛爾蘭的邊界問題也是英國“脫歐”的一大難題。上一任英國首相特蕾莎·梅就在這個問題上跌過跟頭，最終慘淡下臺。此前她曾承諾，將會讓英國擺脫歐盟的關稅同盟與統一市場。但是，她也承諾會在愛爾蘭與北愛爾蘭以及英國的邊境交界處不新增海關檢查及相關的基礎設施，側面否定了會對北愛的貿易、人口流動進行相關的限制。特蕾莎·梅自上任至黯然離場，總共推出過三版“脫歐”協議和四個替代案選項，都在英國議會遭到否決。

鮑里斯·約翰遜的“小算盤”

直至2019年10月，英國首相約翰遜公布了最新的“脫歐”協議草案，提出了避免愛爾蘭地區出現硬邊界的最新提案，該提案被歐盟接受。在2020年5月20日，英國內閣辦公廳大臣邁克爾·戈夫發布了長達20頁的《北愛爾蘭議定書》，議定書部分延續了1998年北愛和平協議的內容，但是與此前其同歐盟提出的設定邊界的草案內容相比則大打折扣。此方案盡管避免了直接在北愛爾蘭建立新的海關設施，但是仍然保留在遠離港口的工廠和商店執行海關的相關政策。此外，英國方面直接拒絕了歐盟提出的在英國出口歐盟貨物必須申報的要求，在北愛爾蘭遠離港口的工廠和商店執行海關政策的相關內容也與歐盟方面的要求相差甚遠。歐盟委員會盡管最終對這一協定表示了歡迎，但是沒有更多的評論。英國政府前歐洲事務顧問拉烏爾·魯帕雷爾（Raoul Ruparel）表示，歐盟方面如此回應是有些冷淡的，表明歐盟方面對協定書中“英國進出口歐盟貨物申報”“在遠離港口地區執行海關政策”等并不滿意。但此時，英歐雙方的確在努力推進“脫歐”過程中具體問題的解決。

英國首相鮑里斯·約翰遜9日在倫敦唐寧街舉行的虛擬新聞發布會上講話

直至9日，英國政府發布的《內部市場法案》徹底引爆了英歐雙方的矛盾。英國首相鮑里斯·約翰遜在國會上對《內部市場法案》進行了說明。他稱該法案是“一項法律保護網，旨在保護英國免受《北愛爾蘭議定書》中極端或不合理解釋的威脅”，進而維持北愛地區的穩定。《內部市場法案》規定，北愛爾蘭將與英國其他地區一道脫離歐盟關稅同盟，但北愛爾蘭仍需繼續遵守歐盟有關農業和其他產品的規則，以避免出現“硬邊界”。雖然法案內容承襲了《北愛爾蘭議定書》中的規定，但該法案的第42條至第45條卻在實踐的法理層面，給英國政府繞開與歐盟簽訂的《北愛爾蘭議定書》開了后門。

《內部市場法案》第42條規定，英國內閣成員享有廢止或修改與貨物出口申報相關的權利，包括制定貨物出口程序的規定（含北愛爾蘭的進出口事宜）以及與《北愛爾蘭議定書》相關的規定。《法案》第45條再次強調了，即使《法案》內容與任何有關的國際或國內法律（包括《脫歐協議》與《北愛爾蘭議定書》的任何規定）不兼容或不一致，這些條款仍然有效。由于這些在實踐層面的規定，英國無論能否與歐盟簽訂“脫歐”協議，《內部市場法案》的優先級都要高于與歐盟簽訂的《北愛爾蘭議定書》。

分析人士指出，約翰遜此舉目的在于使英國政府有權對議定書中的關鍵部分作出解釋，進一步擴大英國的自主權。在實踐過程中，英國政府可以通過修改《內部市場法案》繞過同歐盟的“脫歐”協議，實現對北愛爾蘭的貿易、關稅、人員往來等方面的管理和規定。英國獨立智庫“政府研究所”研究員拉斐爾·霍加斯解釋稱，之所以約翰遜政府冒著違反國際法的風險也要起草《內部市場法案》，其原因在于該法案可以為英國政府“在未來創造兩個關鍵領域制定法規的權利，一個是退出《北愛爾蘭協定書》，另一個是實施額外的國家補貼”。但是霍加斯也直接指出，約翰遜政府此舉已經觸犯了國際法，也暗示了將來英國很有可能會撤出與歐盟已經簽訂的相關協議。

《內部市場法案》與英國內部市場的形成

據英國《獨立報》報道，約翰遜此番出臺《內部市場法案》的另一個目的是為了“脫歐”后英國能夠從歐盟順利收回與蘇格蘭、威爾士相關的權力進而實現英國內部四個地區（蘇格蘭、英格蘭、北愛爾蘭、威爾士）相互間的平等貿易地位。實際上《內部市場法案》并不是一個新的法案，早在18世紀初，在英格蘭、蘇格蘭、威爾士聯合形成大英帝國的階段，英國為了實現三地相互間的自由貿易，三地政府各自具有制定貿易條例的權力。久而久之，三地之間的貿易條例逐漸保留，在北愛爾蘭加入后也一并擴展到了西北島嶼。

直至1973年，英國加入歐盟后，此前英國內部四個地區之間的貿易條例大都被歐盟的貿易條例取代。由于采用了歐盟的貿易機制，英國內部的蘇格蘭、英格蘭、威爾士和北愛爾蘭各自在歐盟的框架下獨立制定符合歐盟標準的貿易條例。但是憑借《內部市場法案》，約翰遜政府將有權越過北愛、蘇格蘭、威爾士政府，直接制定貿易規則，而這與英國內部四個地區在加入歐盟后各自制定貿易政策的思路相違背，英國議會將在制定英國國內貿易政策上擁有凌駕于北愛爾蘭、威爾士、蘇格蘭及英格蘭政府的權力，而歐盟時期四個地區各自訂立貿易政策的權力將不復存在。此舉因而也遭到了蘇格蘭和威爾士政府的不滿，蘇格蘭憲法部長邁克爾·拉塞爾（Michael Russell）在法案出臺當天表示：“這不是一場真正的平等的伙伴關系，我們并不支持一項同意將蘇格蘭議會權力下放的法案。”

飽受爭議的《內部市場法案》

《內部市場法案》對內收束了英國國內四地制定貿易政策的權力，對外則對歐盟“三心二意”。這也讓諸多英國政府官員大為不滿，英國政府北愛爾蘭事務大臣劉易斯在議會曾承認，這一法案在一定范圍內違反了國際法。英國政府法務部負責人喬納森·瓊斯甚至辭職以示抗議。負責英國“脫歐”事務的歐盟首席談判官巴尼耶批評英國“違反國際法”，表現令人失望。他在接受法國國際廣播電臺采訪時表示，英國人希望兩全其美，這將使談判很難推進。負責英國脫歐協議相關事務的歐洲議會議員克里斯托弗·漢森擔心，約翰遜政府此舉最終將導致英國走向無協議脫歐。英國前首相特蕾莎·梅也反對這一法案，稱如果英國政府現在還要修改其與歐盟已達成的脫歐協議，那么英國以后還怎么“取得別人的信任”。

當地時間10日，歐盟首席談判代表巴尼耶再次對英國“脫歐”事宜拋出了橄欖枝，稱歐盟致力于與英國建立“雄心勃勃”的未來伙伴關系，這將對雙方都有好處。但巴尼耶也表示，英國方面并沒有就歐盟的基本原則和利益采取互惠的態度，同時，他倡議歐盟與英國之間需要“相互信任和信心”。

責任編輯：王逸群