青島日報(bào)2021年2月10日星期三第8版
先“上車”，后“補(bǔ)票”，證照齊全卻油煙不斷——
餐飲店油煙擾民到底應(yīng)該怎么管？
■西海岸新區(qū)六合社區(qū)一家家常菜館將排煙管道安裝在小區(qū)內(nèi)。
■ 因?yàn)椴辉凇安惋嫿O(shè)區(qū)域目錄”，小區(qū)內(nèi)沒有專用煙道的早餐店證照齊全。
■金日紫都小區(qū)7號樓早餐店排煙道直排進(jìn)小區(qū)花壇。
記者探訪
現(xiàn)場一：
擾民飯店證照全 選址不當(dāng)被關(guān)停
2019年6月25日，居民投訴市北區(qū)萬科大學(xué)里小區(qū)有飯店因沒有排煙道，造成油煙擾民。
執(zhí)法人員現(xiàn)場了解到，萬科大學(xué)里小區(qū)2號樓南側(cè)一樓網(wǎng)點(diǎn)門頭房開有6家餐飲店，其中包括炸雞店、漢堡店等店鋪，產(chǎn)生的油煙擾民嚴(yán)重。執(zhí)法人員調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，被居民投訴的6家餐飲業(yè)戶全都辦理了營業(yè)執(zhí)照，也都安裝了油煙凈化器。但2號樓建筑沒有配套專用煙道，屬于選址不當(dāng)。執(zhí)法人員對其已下達(dá)《責(zé)令限期改正通知書》，限期調(diào)整經(jīng)營業(yè)態(tài)。檢查中發(fā)現(xiàn)，2號樓區(qū)域?qū)俨痪邆洳惋嫚I業(yè)經(jīng)營條件，被市北區(qū)設(shè)定為餐飲業(yè)禁設(shè)區(qū)域。海倫路街道也通知市場監(jiān)督所，停止對該區(qū)域餐飲業(yè)工商營業(yè)執(zhí)照辦理。
之后，炸雞店等業(yè)戶先后停業(yè)轉(zhuǎn)讓。但其中的堡霸王漢堡店不聽勸阻，仍在繼續(xù)經(jīng)營，造成油煙持續(xù)擾民。2019年12月12日，海倫路街道綜合執(zhí)法中隊(duì)對其立案查處，下達(dá)《責(zé)令限期改正通知書》，該店又逾期未改正。2020年6月29日，執(zhí)法部門對市北區(qū)堡霸王漢堡店下達(dá)了責(zé)令予以關(guān)閉，并罰款2萬元的行政處罰。
2020年8初，該炸雞店當(dāng)事人繳納了罰款后，向法院提起訴訟。2021年1月，市北區(qū)人民法院審理開庭，市北區(qū)綜合行政執(zhí)法局勝訴。
現(xiàn)場二：
油煙擾民被投訴 事后辦出餐飲證
“居民樓下炸油條的早餐店將油煙直接排到小區(qū)的花壇里，2020年8月被居民舉報(bào)油煙擾民和無證經(jīng)營，兩個月后，這家早餐店居然辦理了合法證照繼續(xù)經(jīng)營，油煙擾民持續(xù)不斷。”家住城陽區(qū)金日紫都小區(qū)的陳先生（化名）非常不解：明顯沒有配套專用煙道的早餐店，怎么就能辦下餐飲經(jīng)營證照。
2021年2月5日中午，記者來到中城路555號的金日紫都小區(qū)。在陳先生的帶領(lǐng)下，記者在7號樓下看到這家被居民投訴的擾民早餐店。記者留意到，該樓座網(wǎng)點(diǎn)以上15層都是居民樓，一層網(wǎng)點(diǎn)超市櫥窗被間隔成一個食品加工間，櫥窗上寫著“思安早餐”字樣，早餐柜標(biāo)有“油條、鍋貼、爐包、餡餅”的早餐種類。記者留意到，早餐加工間兩米多高的窗戶玻璃上開洞，架設(shè)了一根直徑30多厘米的排煙道，排煙道垂直伸向地面的花壇，周圍花草上有油煙痕跡。
“早餐店只在早晨經(jīng)營，中午歇業(yè)了。”超市工作人員告訴記者，這家早餐店是租賃超市靠窗的空間，獨(dú)立經(jīng)營餐飲。
“早餐店每天早晨5點(diǎn)半至9點(diǎn)加工油條、餡餅等早餐，由于該網(wǎng)點(diǎn)房沒有配套專用煙道，油煙直接排入小區(qū)。2020年8月開業(yè)后，居民投訴其油煙擾民，綜合執(zhí)法人員來檢查，發(fā)現(xiàn)早餐店還沒有辦理食品經(jīng)營許可證，就責(zé)令其停業(yè)。”陳先生說，沒想到時(shí)隔兩個月，這家早餐店重新開張，只是將原先的油煙口加裝了一根沖向地面花壇的排煙道，油煙仍然嗆得居民不敢開窗。
“執(zhí)法人員接到居民投訴再次來檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)這家早餐店已經(jīng)辦齊了餐飲證照。根據(jù)相關(guān)法規(guī)，未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓，嚴(yán)禁新建產(chǎn)生油煙的餐飲服務(wù)項(xiàng)目，這家早餐店是怎么拿到的經(jīng)營證照？”陳先生對此提出質(zhì)疑。
話題探討
隨著“放管服”改革和機(jī)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)營業(yè)戶審批簡化程序，居民樓下中小餐飲業(yè)戶的環(huán)保審批實(shí)施豁免。餐飲業(yè)戶可以跳過以往的環(huán)保審批，直接到行政審批部門辦理餐飲工商營業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營許可證。審批部門根據(jù)“禁設(shè)區(qū)域目錄”審批發(fā)證，生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行事中事后監(jiān)管，行政綜合執(zhí)法部門對餐飲店油煙污染違法實(shí)施行政處罰。
然而，餐飲店環(huán)評豁免營造的寬松環(huán)境，在給經(jīng)營業(yè)戶審批和居民用餐帶來便利的同時(shí)，也帶來油煙擾民問題。僅2021年1月，12345政務(wù)服務(wù)熱線關(guān)于油煙擾民的投訴就有1100多條。餐飲業(yè)戶審批流程簡化后，出現(xiàn)了審批、監(jiān)管、執(zhí)法環(huán)節(jié)之間的真空區(qū)。如何抓緊事前的餐飲證照核發(fā)；加強(qiáng)事中的環(huán)保監(jiān)管；嚴(yán)格事后的執(zhí)法處罰？成為亟待解決的問題。
●點(diǎn)題：
審批時(shí)“未告知”
開業(yè)后“被投訴” ，很無奈！
對于金日紫都小區(qū)7號樓的居民來說，沒有配套專用煙道的早餐店在小區(qū)內(nèi)炸油條、餡餅，散發(fā)出的油煙讓人無法忍受。可早餐店偏偏能在被投訴后，通過正常程序順利辦出經(jīng)營證照。“鄰居們舉報(bào)早餐店油煙擾民，居然把一個違法業(yè)戶投訴成合法店鋪了。”家住金日紫都小區(qū)的陳先生一臉無奈。
家住西海岸新區(qū)六合社區(qū)的徐女士同樣遇到這種沒有專用排煙道，卻“證照齊全”的油煙擾民飯店。“我們6層居民樓，一層網(wǎng)點(diǎn)有一家海鮮燒烤家常菜館，飯店將排煙管道建在小區(qū)內(nèi)側(cè)，嚴(yán)重影響居民生活。”徐女士找出相關(guān)法規(guī)，其中都明確規(guī)定，居民住宅樓不得經(jīng)營餐飲店。
其中，《大氣污染防治法》第81條規(guī)定：禁止在居民住宅樓、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項(xiàng)目。
另外，《青島市餐飲服務(wù)業(yè)環(huán)境污染防治監(jiān)督管理辦法》第4條規(guī)定：餐飲服務(wù)業(yè)發(fā)展以及空間布局規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境功能區(qū)和污染防治要求，不得在居民住宅樓新開辦餐飲服務(wù)場所。
而因“油煙擾民”被責(zé)令關(guān)門的餐飲業(yè)主林先生（化名），同樣心有不甘。林先生告訴記者，他租下一處居民樓下的網(wǎng)點(diǎn)房，投資50萬元經(jīng)營韓國料理。因飯店經(jīng)營區(qū)域不在“餐飲禁設(shè)區(qū)域目錄”內(nèi)，順利辦理了工商營業(yè)執(zhí)照和食品經(jīng)營許可證。開業(yè)不久，由于居民投訴油煙擾民，執(zhí)法部門告知經(jīng)營的樓棟未配備專用煙道，存在選址不當(dāng)，被責(zé)令關(guān)閉或調(diào)整業(yè)態(tài)。“我們確實(shí)沒有專用煙道，但飯店審批時(shí)也沒有部門對此提出異議，順利拿到經(jīng)營證照裝修開業(yè)了，卻被發(fā)現(xiàn)油煙排放違規(guī)，被責(zé)令關(guān)門。除了賠上裝修設(shè)施費(fèi)，還受到罰款處理。”林先生說，如果審批時(shí)就告訴他這個網(wǎng)點(diǎn)房不能經(jīng)營韓料店，他會另選店址。
●破題：
源頭審批“不管住”
后期糾紛頻發(fā)生！有 “硬傷”！
事實(shí)上，作為飯店油煙擾民的具體執(zhí)法單位，綜合行政執(zhí)法部門也因餐飲市場準(zhǔn)入門檻的降低，在執(zhí)法過程中出現(xiàn)很多無奈。
市綜合行政執(zhí)法局工作人員告訴記者，從2018年“放管服”改革取消餐飲業(yè)環(huán)保前置，到2020年中小餐飲環(huán)評審批豁免，餐飲證照可以直接到行政審批部門辦理。如果經(jīng)營地址不在“餐飲禁設(shè)區(qū)域目錄”內(nèi)，就可順利拿到證照開業(yè)。
由于各區(qū)制定的“餐飲禁設(shè)區(qū)域目錄”覆蓋面有限，許多不具備經(jīng)營條件的區(qū)域不在目錄內(nèi)，造成一些存在油煙排放“硬傷”的飯店，卻證照齊全地開業(yè)。同時(shí)，從2018年11月起，餐飲業(yè)污染的執(zhí)法權(quán)由環(huán)保部門移交給綜合行政執(zhí)法局。出現(xiàn)油煙擾民，綜合行政執(zhí)法部門往往要聘請第三方檢測機(jī)構(gòu)做油煙檢測。確定選址不當(dāng)責(zé)令關(guān)閉時(shí)，這些“證照齊全”的餐飲業(yè)戶很多都不配合，甚至訴至法律。雖然法院會依法判執(zhí)法部門勝訴，但源頭審批管不住，中間監(jiān)管管不好，僅僅依靠行政處罰懲戒措施，行政執(zhí)法和業(yè)戶都付出很高成本。
“從環(huán)保角度來說，餐飲業(yè)屬于污染比較輕微的行業(yè)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的相關(guān)法規(guī)，2020年青島市已經(jīng)對餐飲業(yè)戶環(huán)評審批實(shí)施豁免。”市生態(tài)環(huán)保局工作人員告訴記者，環(huán)保執(zhí)法權(quán)移交綜合行政執(zhí)法局以后，生態(tài)環(huán)保部門對餐飲業(yè)戶的監(jiān)管職責(zé)，主要針對法規(guī)制定、條文解釋和數(shù)據(jù)修訂做好抽查工作。“由于沒有執(zhí)法權(quán)，我們甚至不能對存在問題的業(yè)戶提出整改意見。”市生態(tài)環(huán)保局工作人員說。
記者從市行政審批局了解到，中小餐飲業(yè)戶的證照審批，目前全部歸入?yún)^(qū)市行政審批局，各區(qū)自行制定有“餐飲禁設(shè)區(qū)域目錄”。“餐飲業(yè)戶證照審批，目前主要參照‘餐飲禁設(shè)區(qū)域目錄’，但這個目錄是動態(tài)的，有可能現(xiàn)在不在目錄的餐飲禁設(shè)區(qū)域，會在今后執(zhí)法時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，被列入‘餐飲禁設(shè)區(qū)域目錄’。”城陽區(qū)行政審批局工作人員告訴記者，存在油煙擾民投訴的金日紫都小區(qū)早餐店，目前就不在“餐飲禁設(shè)區(qū)域目錄”內(nèi)。
●解題
從嚴(yán)把住“審批關(guān)”
大數(shù)據(jù)補(bǔ)齊“禁設(shè)區(qū)”
“‘放管服’改革簡化審批，是為了城市更好發(fā)展。各部門固守法規(guī)、做好分內(nèi)工作，原則上說沒有錯，但僅僅是依法自掃門前雪，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。”市政協(xié)委員、青島電子學(xué)校校長崔西展認(rèn)為，餐飲業(yè)戶環(huán)保審批豁免后，環(huán)保監(jiān)管、行政審批、執(zhí)法處罰的各部門之間出現(xiàn)銜接不良問題，重點(diǎn)應(yīng)該把好審批入口關(guān)。
“各區(qū)市‘餐飲禁設(shè)區(qū)域目錄”不完善，考驗(yàn)了智慧城市建設(shè)水平，包括環(huán)保、房產(chǎn)、綜合執(zhí)法、區(qū)市社區(qū)在內(nèi)的數(shù)據(jù)平臺可以信息共享，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)打破信息孤島，建立市級層面的數(shù)據(jù)平臺，盡快補(bǔ)齊‘餐飲禁設(shè)區(qū)域目錄’，為審批環(huán)節(jié)提供精準(zhǔn)參考依據(jù)。”崔西展說：“說到底，部門協(xié)作還是責(zé)任擔(dān)當(dāng)問題，審批、監(jiān)管、執(zhí)法等部門之間可以形成定期聯(lián)席會制度，多部門頂格協(xié)調(diào)推動流程再造，避免油煙擾民的‘證照齊全’飯店出現(xiàn)。”
“把好審批關(guān)口，才能降低后期執(zhí)法成本。餐飲業(yè)準(zhǔn)入制度的制定，是加強(qiáng)審批的關(guān)鍵，這需要通過頂層設(shè)計(jì)來達(dá)成。”市政協(xié)委員、山東中苑律師事務(wù)所主任紀(jì)斌建議，增強(qiáng)審批入口關(guān)的制度建設(shè)，為后期執(zhí)法降低司法成本。
青島市城管局工作人員告訴記者，2020年9月市城管局、市生態(tài)環(huán)境局、市住建局、市市場監(jiān)管局、市行政審批局等部門共同印發(fā)了《關(guān)于建立餐飲業(yè)油煙噪聲污染執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制的意見》，建立源頭管控機(jī)制，旨在嚴(yán)把餐飲項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)口，避免餐飲業(yè)主初期選址不當(dāng)，后期花大氣力整改現(xiàn)象的發(fā)生。
話題辣評
守土有責(zé) 還要主動“補(bǔ)臺”
放而不管，必然生亂。不需要辦理環(huán)保手續(xù)，并不代表環(huán)保沒要求。
按照制度設(shè)計(jì)，餐飲市場準(zhǔn)入門檻降低了，不需要環(huán)保審批前置。這就像乘坐火車。原來是先檢票，再上車。沒有票，不準(zhǔn)上車。現(xiàn)在改成先上車，再檢票。到底有沒有票，只有火車上的查票員檢查時(shí)才知道。此時(shí)的檢票和查票職責(zé)似乎都到了查票員身上。不需要檢票上車了，那么就需要強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，僅靠執(zhí)法處罰是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。那么，車站入口的檢票員是否也應(yīng)該主動參與查票工作？
行政審批部門負(fù)責(zé)證照核發(fā)；生態(tài)環(huán)保部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)戶的環(huán)保監(jiān)督管理；綜合行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)油煙擾民的執(zhí)法處罰。看似涇渭分明的職責(zé)劃分，在實(shí)際操作中總會存在部門職責(zé)間的真空區(qū)。各部門守土有責(zé)的同時(shí)，應(yīng)該主動靠前一步主動補(bǔ)臺，填補(bǔ)監(jiān)管盲區(qū)，減少油煙擾民的“證照齊全”飯店出現(xiàn)。
□青島日報(bào)/觀海新聞記者 邱 正
