中國正在經(jīng)歷人類歷史上規(guī)模最大的一次城鎮(zhèn)化進程。可以預(yù)見，“十四五”時期，城鎮(zhèn)化仍將是經(jīng)濟社會發(fā)展最為澎湃的動力之一。
開局之年，城鎮(zhèn)化如何開好局起好步？4月13日，國家發(fā)改委官方網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)>的通知》（簡稱《通知》）要求，深入實施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序有效融入城市，增強城市群和都市圈承載能力，轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，提升城市建設(shè)與治理現(xiàn)代化水平，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為“十四五”開好局起好步提供有力支撐。
《通知》從促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序有效融入城市、提升城市群和都市圈承載能力、促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、加快建設(shè)現(xiàn)代化城市、提升城市治理水平、加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面，對2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)作出部署。
這為青島開局之年的城鎮(zhèn)化提供了遵循，其間蘊含著青島邁向未來的重要機遇。
與前排城市相比，青島城鎮(zhèn)化水平還不夠高，尤其是城鎮(zhèn)化率還偏低（截至2020年底為74.6%）。“十四五”，城鎮(zhèn)化仍將是青島實現(xiàn)躍遷的主引擎之一。
青島“十四五”規(guī)劃綱要提出，到2025年常住人口城鎮(zhèn)化率要達到76%左右，要融入國家新型城鎮(zhèn)化布局，建設(shè)經(jīng)濟發(fā)達、生態(tài)優(yōu)良、生活幸福的現(xiàn)代化都市圈。
3月30日，國家發(fā)展改革委組織召開城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議第二次會議透露，2021年國家發(fā)改委將編制新一輪國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。
青島應(yīng)當(dāng)以《通知》為線索，“對號入座”，積極爭取在新一輪國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的“位置感”，為城市更好更快發(fā)展贏得“頂層機遇”。
這個《通知》還賦予了青島一個重要任務(wù)：為加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展探路——以11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口，推動體制機制改革和政策舉措落實落地。
2019年12月，國家發(fā)展改革委等18個部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)工作的通知》，山東濟青局部片區(qū)入選。今年2月，國家發(fā)改委復(fù)函同意山東濟青局部片區(qū)等11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)方案，城鄉(xiāng)融合發(fā)展國家試點進入實施階段。
穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。
青島是農(nóng)業(yè)強市、農(nóng)村大市，最大的潛力和后勁在農(nóng)村。“十四五”期間，如果能發(fā)揮好國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)試點這一難得機遇，疊加鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化機遇，青島大有可為。
01、要在一“群”一“圈”上做大文章
城鎮(zhèn)化的過程，就是人口流動的過程。我國已經(jīng)形成了一批引領(lǐng)國家發(fā)展、具有國際競爭力影響力的核心城市、城市群和都市圈。
國家“十四五”規(guī)劃綱要提出，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活。
《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》對提升城市群和都市圈承載能力作出部署：增強中心城市對周邊地區(qū)輻射帶動能力，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，增強城市群人口經(jīng)濟承載能力，形成都市圈引領(lǐng)城市群、城市群帶動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的空間動力系統(tǒng)。
在健全城市群一體化發(fā)展機制方面，點了幾個城市群的名：制定京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展“十四五”實施方案；扎實實施成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要；研究編制長江中游、北部灣、關(guān)中平原等跨省區(qū)城市群實施方案，有序引導(dǎo)省內(nèi)城市群發(fā)展。
被“點名”的基本都是跨省區(qū)城市群，青島所在的山東半島城市群和膠東經(jīng)濟圈，是省內(nèi)城市群，屬于被“有序引導(dǎo)”的對象。
山東半島城市群肩負著黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展龍頭作用，在國家“十四五”城鎮(zhèn)化空間格局19個城市群中，位列“發(fā)展壯大”檔。
同列的還有粵閩浙沿海、中原、關(guān)中平原、北部灣等城市群，山東半島城市群無論是實力還是潛力，都明顯高出一籌，因此也排在“隊首”。
面對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，山東正加快提升半島城市群能級，構(gòu)建“一群兩心三圈”的區(qū)域發(fā)展新格局。青島強，則半島強；半島強，青島也將受益。
膠東經(jīng)濟圈是山東“三圈”之一，膠東五市地緣相接、人緣相親、經(jīng)濟相融、文化相通，具有人口和經(jīng)濟體量的優(yōu)勢：擁有3200多萬人口，超過3萬億的經(jīng)濟總量，占山東省比重超過四成。即便放在19個城市群中，膠東經(jīng)濟圈的實力也可以位列“中上游”。
引領(lǐng)膠東經(jīng)濟圈努力成為中國經(jīng)濟新的增長極，這是青島面向“十四五”乃至更長一個時期的重要使命，也是重大機遇。
4月1日下午，膠東經(jīng)濟圈一體化發(fā)展推進會議召開。山東省委書記劉家義與會“頂格動員”，強調(diào)推動膠東經(jīng)濟圈一體化發(fā)展對發(fā)揮山東半島城市群龍頭作用具有重要意義，并對膠東經(jīng)濟圈作出了明確定位：
全力打造現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、新經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)、海洋航運貿(mào)易金融中心、海洋生態(tài)文明示范區(qū)、海洋科技創(chuàng)新中心、海洋教育核心區(qū)、深化改革示范區(qū)、對外開放橋頭堡，在山東半島城市群高質(zhì)量發(fā)展中當(dāng)好先鋒。
在山東三個圈中，膠東經(jīng)濟圈區(qū)位優(yōu)勢最明顯、經(jīng)濟實力最強，是全省最具發(fā)展活力、開放程度最高的地區(qū)，理應(yīng)當(dāng)好排頭兵。
青島作為山東半島城市群的龍頭，自然也是膠東經(jīng)濟圈的龍頭，必須先做好自己，當(dāng)好領(lǐng)頭羊。
在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈方面，《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》提出，支持福州、成都、西安等都市圈編制實施發(fā)展規(guī)劃。
被“點名”是幸福的，沒被點名也不意味著沒機會，畢竟還有一個“兜底”——“支持其他有條件中心城市在省級政府指導(dǎo)下牽頭編制都市圈發(fā)展規(guī)劃。”
青島都市圈早有眉目。2020年1月出臺的《關(guān)于加快膠東經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，建設(shè)國際知名的青島都市圈，打造全省高質(zhì)量發(fā)展強勁引擎。山東“十四五”規(guī)劃明確提出，將全力打造濟南、青島“兩心”。
青島都市圈框架已經(jīng)清晰。《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》提出，青島都市圈由青島、濰坊2市和煙臺市萊陽市、海陽市構(gòu)成，2020年總?cè)丝谶_到2000萬人，其中城鎮(zhèn)人口達到1400萬人；2030年總?cè)丝谶_到2300萬人，其中城鎮(zhèn)人口達到1800萬人。
未來，青島都市圈將成為一個具有較強國際競爭力的都市圈，成為東北亞地區(qū)國家合作樞紐之一，中國海洋產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新基地，全省發(fā)展核心引擎。
眼下，深圳、杭州、南京、寧波、長沙等都市圈一體化紛紛提速，青島也應(yīng)積極行動起來，爭取在新一輪國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中占得一席之地，抱團發(fā)展，攜手前行。
02、政策轉(zhuǎn)彎：從規(guī)模擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變
對比上年會發(fā)現(xiàn)，國家對中心城市的發(fā)展策略發(fā)生了較大的“轉(zhuǎn)彎”——
《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》提出：優(yōu)化發(fā)展直轄市、省會城市、計劃單列市、重要節(jié)點城市等中心城市，強化用地等要素保障，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局；完善部分中心城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)和管轄范圍，解決發(fā)展空間嚴重不足問題。
這顯然是要在政策上給予中心城市更多傾斜和保障，讓各類生產(chǎn)要素自由流動并向中心城市集中，其結(jié)果是要進一步做大中心城市。
而《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》提出：促進超大特大城市優(yōu)化發(fā)展，推動開發(fā)建設(shè)方式從規(guī)模擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變；有序疏解中心城區(qū)一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等功能和設(shè)施，合理降低開發(fā)強度和人口密度；在中心城區(qū)周邊科學(xué)發(fā)展郊區(qū)衛(wèi)星城，促進多中心、組團式發(fā)展。
這也意味著，攤大餅式的規(guī)模擴張在“十四五”期間將受到一定的限制，或者至少是不支持，而集約、內(nèi)涵式的發(fā)展模式將獲得更多支持。
“十四五”期間，青島城鎮(zhèn)化還有很長的路要走，必須在擴張速度和發(fā)展質(zhì)量上同步推進，應(yīng)以資源環(huán)境承載力為約束，統(tǒng)籌現(xiàn)代化大都市空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間，形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團式、開放型城鎮(zhèn)空間形態(tài)，打造更具競爭力、更具發(fā)展活力、更可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化國際灣區(qū)。
針對越演越烈的“強省會戰(zhàn)略”，今年的重點任務(wù)提出，穩(wěn)慎把握省會城市管轄范圍和市轄區(qū)規(guī)模調(diào)整。這顯然是要給正在迅速擴張的省會們“降降速”。
“十四五”期間，縣城將成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體。青島縣域廣闊，發(fā)展?jié)摿薮螅y(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，尤其是要以新型城鎮(zhèn)化來突破平度萊西，打造青島新的增長極。
03、城鄉(xiāng)融合，大有可為
城鄉(xiāng)關(guān)系是一個國家和民族在現(xiàn)代化過程中所要面臨和解決的重大關(guān)系。黨的十九大報告首次提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系。
城鄉(xiāng)融合，不是消滅鄉(xiāng)村；鄉(xiāng)村振興，也不是大拆大建。
走好鄉(xiāng)村振興這盤大棋，不能就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是必由之路。加快梳理和破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展堵點，才能為全面推進鄉(xiāng)村振興開山鑿路、積勢蓄能。
2019年12月，國家發(fā)展改革委等18個部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)工作的通知》，山東濟青局部片區(qū)入選，包括濟南、濰坊、青島三個片區(qū)。其中青島片區(qū)包括即墨、平度、萊西“一區(qū)兩市”，面積6665平方公里，占山東濟青局部片區(qū)的52%。
青島肩負的任務(wù)是以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標(biāo)，以協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動和公共資源合理配置為關(guān)鍵，突出以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，破除制度弊端、補齊政策短板，率先建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，為全國提供可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗。
在國家“十四五”規(guī)劃綱要中，也對健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作出部署，青島等試驗區(qū)被“點名”，被要求發(fā)揮示范帶動作用。可見，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)成為未來五年，乃至更長時期內(nèi)的基本方略。
此番，《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》再次將城鄉(xiāng)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化相提并論，要求以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推進城鄉(xiāng)要素雙向自由流動和公共資源合理配置，以11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)為突破口，推動體制機制改革和政策舉措落實落地。
將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接是黨中央對我國未來農(nóng)村扶貧工作以及鄉(xiāng)村振興工作進行的戰(zhàn)略性部署，是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。
在統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的過程中，青島又有了國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)這把“尚方寶劍”，可謂如虎添翼。
如果能發(fā)揮好先行先試的難得機遇，率先構(gòu)建起工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，那青島城鄉(xiāng)就能實現(xiàn)優(yōu)勢互補，真正實現(xiàn)融合發(fā)展，勢必為青島發(fā)展增添強勁動力。
作者 | 沈默 編輯 | 疾風(fēng)
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