■上海臨街商戶在店門口公示的“責(zé)任區(qū)責(zé)任告知書”。
2018年1月1日起實施的《青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》規(guī)定，建立市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度。這一制度將始于上世紀80年代的“門前三包”責(zé)任制從公共道德范疇上升為法律規(guī)范。也就是說，俗語中的“自掃門前雪”有了法規(guī)約束。
近4年來，約9萬戶臨街商戶簽訂了市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)責(zé)任書（以下簡稱“責(zé)任書”）。責(zé)任書要求，責(zé)任人應(yīng)保持責(zé)任區(qū)的市容秩序和環(huán)境衛(wèi)生整潔，同時對責(zé)任區(qū)內(nèi)違反相關(guān)規(guī)定的行為予以勸阻和制止，遇到勸阻無效時，責(zé)任人應(yīng)及時向主管部門和執(zhí)法部門報告。然而，在現(xiàn)實操作中，責(zé)任區(qū)的落實情況并不盡如人意，許多商戶并未遵守規(guī)定，普遍存在門前衛(wèi)生不打掃、在責(zé)任區(qū)內(nèi)亂擺亂放的情況，以至于責(zé)任區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生仍然由環(huán)衛(wèi)單位負責(zé)。同時，商戶的責(zé)任區(qū)范圍和責(zé)任書內(nèi)容沒有對外張貼公示，使市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度落實缺少了社會監(jiān)督的制約。
現(xiàn)狀
責(zé)任區(qū)沒落地 責(zé)任書成空文
“我們小區(qū)附近的石門路和松柏路的沿街商戶都簽過責(zé)任書，但商戶門前亂擺亂放、衛(wèi)生臟亂的問題依舊存在，責(zé)任書成了一紙空文。”日前，家住石門路的朱先生（化名）撥通本報輿論監(jiān)督熱線反映，簽訂責(zé)任書的業(yè)戶不履行責(zé)任。
11月24日，記者在李滄區(qū)石門路和松柏路一帶探訪時看到，石門路和松柏路是兩條呈十字交叉的道路，位于老滄口商業(yè)區(qū)南側(cè)，道路兩側(cè)商鋪林立。在石門路和松柏路路口附近，多家臨街商戶門前堆放著廢紙箱、碎木頭、飲料瓶等雜物，一家飯店的門外還擺放著啤酒桶、油炸鍋等經(jīng)營用品，門口旁邊的墻面和地面上沾滿油污；在松柏路南側(cè)的一家五金店門前，落滿灰塵的破舊桌椅胡亂擺放在路邊；在石門路上，臨街商戶在門前人行道上擺放廣告牌和經(jīng)營物品的現(xiàn)象也隨處可見。
記者從李滄區(qū)振華路街道了解到，該街道在石門路、松柏路、振華路等4條主要路段推行了市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度，150多家臨街商戶簽訂了市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)責(zé)任書。
“以前執(zhí)行‘門前三包’責(zé)任制時，每家商戶和單位門口的醒目位置都有‘門前三包責(zé)任區(qū)’的公示牌，公示牌上有責(zé)任內(nèi)容和投訴電話，老百姓發(fā)現(xiàn)環(huán)境臟亂問題可以撥打電話向主管部門反映。可現(xiàn)在，市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)劃分后沒有公示牌，老百姓根本不知道責(zé)任區(qū)的具體位置和責(zé)任內(nèi)容。”朱先生說，市民發(fā)現(xiàn)影響市容環(huán)境的問題，甚至不知道向哪個主管部門反映。
之前關(guān)于市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)的新聞報道顯示，各區(qū)市簽訂責(zé)任書的業(yè)戶都以不同形式懸掛、張貼了責(zé)任區(qū)公示牌。但記者沿石門路、松柏路、振華路走訪，無論商戶規(guī)模大小如何，都沒有對責(zé)任區(qū)范圍和職責(zé)進行公示。
“之前好像填過一個責(zé)任區(qū)的電子表格，記不清具體什么內(nèi)容了，大約是說店門外的區(qū)域不能亂堆亂放，還要保持衛(wèi)生清潔。但我們是經(jīng)營業(yè)戶，心思都放在賺錢上，沒有精力管責(zé)任區(qū)那些事。”一位經(jīng)營業(yè)戶直言不諱地說出對責(zé)任書的漠視。
類似的問題在即墨區(qū)流浩河三路也同樣存在。流浩河三路北側(cè)臨街店鋪密集，許多店鋪有占路經(jīng)營現(xiàn)象。在流浩河三路372號附近的摩托車維修店門口，廢舊輪胎、空氣壓縮機等物品散落在門前的人行道上。記者采訪發(fā)現(xiàn)，整條道路沒有一家商鋪在店外公示責(zé)任區(qū)，倒是墻上還保留著部分“門前五包責(zé)任制公示牌”。
“流浩河三路只有部分商戶簽訂了責(zé)任書。按照市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)規(guī)定，責(zé)任書中的內(nèi)容都是對商戶提出的規(guī)定和要求，沒有體現(xiàn)出權(quán)利和利益，由此導(dǎo)致商戶參與的意愿不高。”即墨潮海街道的一名工作人員告訴記者，所以，即便簽了責(zé)任書的商戶，也不愿對外公示和主動參與，導(dǎo)致了責(zé)任“落地難”。
探因
責(zé)任事項不公示 處罰規(guī)定難操作
對于市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度推行過程中遭遇的“落地難”，青島市城市管理局城市管理協(xié)調(diào)處處長孫凱升給出了管理層面的分析。
“市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度是由‘門前三包’‘門前五包’制度深化而來，旨在調(diào)動廣大市民的積極性，倡導(dǎo)個人‘自掃門前雪’，共同維護好市容和環(huán)境衛(wèi)生。”孫凱升介紹說，1986年，青島市實施了《“門前三包”責(zé)任制管理辦法》，2012年發(fā)展為“門前五包”。多年來，門前三包、五包制度在城市管理工作中一直發(fā)揮著重要作用。2018年，在借鑒上海、南京等城市先進做法的基礎(chǔ)上，青島市實施《青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，其中第二章專門規(guī)定了建立市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度，把門前三包、五包這種公共道德上升為法律規(guī)范。根據(jù)該條例制定的“責(zé)任區(qū)劃分辦法”則進一步明確了責(zé)任人應(yīng)當(dāng)維護責(zé)任區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和市容秩序、對違反有關(guān)規(guī)定的行為予以勸阻和制止等八類責(zé)任。
經(jīng)過近4年努力，簽訂責(zé)任書的商戶接近9萬戶，超過全市臨街商戶的一半，但落實情況不容樂觀。
與門前三包、五包不同，市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度在責(zé)任區(qū)劃分上更顯“依法依規(guī)”。市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)必須嚴格參照建筑物的規(guī)劃紅線劃定。“從商鋪門口到建筑物規(guī)劃紅線以內(nèi)的區(qū)域是商鋪的責(zé)任區(qū)范圍，規(guī)劃紅線以外的區(qū)域?qū)儆谑姓缆贰！睂O凱升介紹說，有些責(zé)任區(qū)與市政人行道連成一體，通過目測很難區(qū)分邊界。而法規(guī)中沒有關(guān)于責(zé)任區(qū)公示的規(guī)定，因此公示責(zé)任區(qū)范圍和責(zé)任書內(nèi)容全憑商戶自覺，致使責(zé)任區(qū)雖有實際劃分，但是沒有對外公示，普通市民就無法分辨責(zé)任區(qū)范圍。
不公示責(zé)任區(qū)范圍和責(zé)任書內(nèi)容帶來的弊端顯而易見。市政協(xié)委員、市社會科學(xué)院研究員張維克認為，如果通過目測無法分辨責(zé)任區(qū)，那么責(zé)任人是否履行職責(zé)，就只有主管部門知道。由此導(dǎo)致這項制度不能全民參與，社會監(jiān)督的作用無法發(fā)揮。
此外，市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度在執(zhí)法層面缺乏可操作性的細則，也是責(zé)任區(qū)制度落地難的原因之一。
“責(zé)任區(qū)制度規(guī)定了可對不履行責(zé)任的個人罰款一百到二百元，但對什么情況下可以處罰、如何取證等一系列執(zhí)法細節(jié)都沒有加以規(guī)定，我們一線的執(zhí)法隊員很難操作。”一位不愿透露姓名的綜合行政執(zhí)法中隊中隊長告訴記者，責(zé)任區(qū)制度規(guī)定責(zé)任人要維護責(zé)任區(qū)的衛(wèi)生環(huán)境，但實際情況是，很少會有商戶主動清理門前衛(wèi)生，最終導(dǎo)致“環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)不管環(huán)境衛(wèi)生”，幾乎所有責(zé)任區(qū)的衛(wèi)生都由街道環(huán)衛(wèi)工人包攬。
“臨街業(yè)戶很少有打掃責(zé)任區(qū)衛(wèi)生的，都是我們街道的環(huán)衛(wèi)工人在清掃市政道路時，連責(zé)任區(qū)一起打掃。但環(huán)衛(wèi)工人給責(zé)任區(qū)‘托底’的事兒，我們不能公開說，如果公開了，責(zé)任區(qū)的商戶就更不打掃衛(wèi)生了。”一名街道工作人員表達了基層管理部門的無奈。
建議
賦予責(zé)任人權(quán)利 全民參與共治共享
“走在上海街頭，很多臨街商戶都在醒目位置張貼了統(tǒng)一格式的‘市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)責(zé)任告知書’，責(zé)任區(qū)域、責(zé)任要求、責(zé)任權(quán)利和監(jiān)督電話一目了然。”青島市第五批赴上海進行專業(yè)實訓(xùn)的干部伍玲特別留意了上海的責(zé)任區(qū)制度執(zhí)行情況。她向記者展示的一張照片顯示，上海定西路上的一家臨街商戶櫥窗上張貼的“責(zé)任告知書”標明了責(zé)任區(qū)各個邊線的位置，以米為單位，具體到了小數(shù)點后一位。上面還有主管部門和執(zhí)法部門的投訴電話，并蓋有主管部門的公章。
“《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理辦法》于2015年開始施行，明確規(guī)定，責(zé)任人要在其經(jīng)營場所的醒目位置公示責(zé)任告知書，并保持整潔完好，臨街商戶必須按照責(zé)任告知書規(guī)定的區(qū)域，自己安排人員保潔。”市政協(xié)委員、上海天慧環(huán)保科技有限公司總經(jīng)理孫永良說，“我們公司負責(zé)上海虹口區(qū)北外灘的道路保潔，保潔人員只對市政道路進行清掃，環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)一律由簽訂責(zé)任書的商戶負責(zé)，不履行責(zé)任的商戶會受到處罰。”孫永良建議，青島應(yīng)該對標上海，盡快完善青島的責(zé)任區(qū)管理辦法，將責(zé)任區(qū)管理納入規(guī)范化、法制化軌道。
“推動責(zé)任區(qū)制度落地，一方面要落實責(zé)任，另一方面還要賦予責(zé)任人權(quán)利，對履職盡責(zé)的優(yōu)秀責(zé)任人給予表彰。”張維克認為，目前青島的責(zé)任區(qū)制度完全是對責(zé)任人的責(zé)任要求，商戶對此缺乏認同感，不利于制度推廣。
“簽訂的責(zé)任書中，不能只有對責(zé)任人的要求和規(guī)定，同時要賦予責(zé)任人權(quán)利，增加其履行責(zé)任的自豪感。”張維克說，“根據(jù)《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理辦法》，主管部門要定期測評責(zé)任人履行責(zé)任情況，并對自覺履行責(zé)任的責(zé)任人給予獎勵。同時，責(zé)任告知書對責(zé)任人的權(quán)利作出了詳細規(guī)定。比如，責(zé)任人對責(zé)任區(qū)內(nèi)違反市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定的行為，有權(quán)要求行政管理部門和執(zhí)法部門處理，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照投訴處理規(guī)范確定的時限，及時處理，并將處理結(jié)果予以反饋。”
張維克還建議，在城市管理信息化系統(tǒng)中推進責(zé)任區(qū)智能化管理，設(shè)置責(zé)任區(qū)管理問題的發(fā)現(xiàn)場景，利用智能AI攝像頭、政務(wù)微信等新手段、新方法實時發(fā)現(xiàn)、解決問題，提升基層管理人員的管理效能。
“加快責(zé)任區(qū)制度實施落地，應(yīng)該充分利用現(xiàn)有的管理體系，鼓勵群眾參與。”青島科技大學(xué)教授劉廣珠認為，我市正在推行“三長一站”工作模式，可以將路段長、樓院長、區(qū)片長和城管服務(wù)站嵌入到責(zé)任區(qū)制度落實中，確保每個路段、每塊片區(qū)都有人負責(zé)，對問題及時發(fā)現(xiàn)、處置、上報，形成樓院長包點、路段長包段、站長包片的群眾參與責(zé)任區(qū)管理模式，形成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體。
