■上海臨街商戶在店門口公示的“責任區責任告知書”。
2018年1月1日起實施的《青島市市容和環境衛生管理條例》規定，建立市容和環境衛生責任區制度。這一制度將始于上世紀80年代的“門前三包”責任制從公共道德范疇上升為法律規范。也就是說，俗語中的“自掃門前雪”有了法規約束。
近4年來，約9萬戶臨街商戶簽訂了市容和環境衛生責任區責任書（以下簡稱“責任書”）。責任書要求，責任人應保持責任區的市容秩序和環境衛生整潔，同時對責任區內違反相關規定的行為予以勸阻和制止，遇到勸阻無效時，責任人應及時向主管部門和執法部門報告。然而，在現實操作中，責任區的落實情況并不盡如人意，許多商戶并未遵守規定，普遍存在門前衛生不打掃、在責任區內亂擺亂放的情況，以至于責任區的環境衛生仍然由環衛單位負責。同時，商戶的責任區范圍和責任書內容沒有對外張貼公示，使市容和環境衛生責任區制度落實缺少了社會監督的制約。
現狀
責任區沒落地 責任書成空文
“我們小區附近的石門路和松柏路的沿街商戶都簽過責任書，但商戶門前亂擺亂放、衛生臟亂的問題依舊存在，責任書成了一紙空文。”日前，家住石門路的朱先生（化名）撥通本報輿論監督熱線反映，簽訂責任書的業戶不履行責任。
11月24日，記者在李滄區石門路和松柏路一帶探訪時看到，石門路和松柏路是兩條呈十字交叉的道路，位于老滄口商業區南側，道路兩側商鋪林立。在石門路和松柏路路口附近，多家臨街商戶門前堆放著廢紙箱、碎木頭、飲料瓶等雜物，一家飯店的門外還擺放著啤酒桶、油炸鍋等經營用品，門口旁邊的墻面和地面上沾滿油污；在松柏路南側的一家五金店門前，落滿灰塵的破舊桌椅胡亂擺放在路邊；在石門路上，臨街商戶在門前人行道上擺放廣告牌和經營物品的現象也隨處可見。
記者從李滄區振華路街道了解到，該街道在石門路、松柏路、振華路等4條主要路段推行了市容環境衛生責任區制度，150多家臨街商戶簽訂了市容和環境衛生責任區責任書。
“以前執行‘門前三包’責任制時，每家商戶和單位門口的醒目位置都有‘門前三包責任區’的公示牌，公示牌上有責任內容和投訴電話，老百姓發現環境臟亂問題可以撥打電話向主管部門反映。可現在，市容和環境衛生責任區劃分后沒有公示牌，老百姓根本不知道責任區的具體位置和責任內容。”朱先生說，市民發現影響市容環境的問題，甚至不知道向哪個主管部門反映。
之前關于市容和環境衛生責任區的新聞報道顯示，各區市簽訂責任書的業戶都以不同形式懸掛、張貼了責任區公示牌。但記者沿石門路、松柏路、振華路走訪，無論商戶規模大小如何，都沒有對責任區范圍和職責進行公示。
“之前好像填過一個責任區的電子表格，記不清具體什么內容了，大約是說店門外的區域不能亂堆亂放，還要保持衛生清潔。但我們是經營業戶，心思都放在賺錢上，沒有精力管責任區那些事。”一位經營業戶直言不諱地說出對責任書的漠視。
類似的問題在即墨區流浩河三路也同樣存在。流浩河三路北側臨街店鋪密集，許多店鋪有占路經營現象。在流浩河三路372號附近的摩托車維修店門口，廢舊輪胎、空氣壓縮機等物品散落在門前的人行道上。記者采訪發現，整條道路沒有一家商鋪在店外公示責任區，倒是墻上還保留著部分“門前五包責任制公示牌”。
“流浩河三路只有部分商戶簽訂了責任書。按照市容和環境衛生責任區規定，責任書中的內容都是對商戶提出的規定和要求，沒有體現出權利和利益，由此導致商戶參與的意愿不高?！奔茨焙＝值赖囊幻ぷ魅藛T告訴記者，所以，即便簽了責任書的商戶，也不愿對外公示和主動參與，導致了責任“落地難”。
探因
責任事項不公示 處罰規定難操作
對于市容和環境衛生責任區制度推行過程中遭遇的“落地難”，青島市城市管理局城市管理協調處處長孫凱升給出了管理層面的分析。
“市容和環境衛生責任區制度是由‘門前三包’‘門前五包’制度深化而來，旨在調動廣大市民的積極性，倡導個人‘自掃門前雪’，共同維護好市容和環境衛生?！睂O凱升介紹說，1986年，青島市實施了《“門前三包”責任制管理辦法》，2012年發展為“門前五包”。多年來，門前三包、五包制度在城市管理工作中一直發揮著重要作用。2018年，在借鑒上海、南京等城市先進做法的基礎上，青島市實施《青島市市容和環境衛生管理條例》，其中第二章專門規定了建立市容和環境衛生責任區制度，把門前三包、五包這種公共道德上升為法律規范。根據該條例制定的“責任區劃分辦法”則進一步明確了責任人應當維護責任區環境衛生和市容秩序、對違反有關規定的行為予以勸阻和制止等八類責任。
經過近4年努力，簽訂責任書的商戶接近9萬戶，超過全市臨街商戶的一半，但落實情況不容樂觀。
與門前三包、五包不同，市容和環境衛生責任區制度在責任區劃分上更顯“依法依規”。市容和環境衛生責任區必須嚴格參照建筑物的規劃紅線劃定。“從商鋪門口到建筑物規劃紅線以內的區域是商鋪的責任區范圍，規劃紅線以外的區域屬于市政道路?！睂O凱升介紹說，有些責任區與市政人行道連成一體，通過目測很難區分邊界。而法規中沒有關于責任區公示的規定，因此公示責任區范圍和責任書內容全憑商戶自覺，致使責任區雖有實際劃分，但是沒有對外公示，普通市民就無法分辨責任區范圍。
不公示責任區范圍和責任書內容帶來的弊端顯而易見。市政協委員、市社會科學院研究員張維克認為，如果通過目測無法分辨責任區，那么責任人是否履行職責，就只有主管部門知道。由此導致這項制度不能全民參與，社會監督的作用無法發揮。
此外，市容和環境衛生責任區制度在執法層面缺乏可操作性的細則，也是責任區制度落地難的原因之一。
“責任區制度規定了可對不履行責任的個人罰款一百到二百元，但對什么情況下可以處罰、如何取證等一系列執法細節都沒有加以規定，我們一線的執法隊員很難操作。”一位不愿透露姓名的綜合行政執法中隊中隊長告訴記者，責任區制度規定責任人要維護責任區的衛生環境，但實際情況是，很少會有商戶主動清理門前衛生，最終導致“環境衛生責任區不管環境衛生”，幾乎所有責任區的衛生都由街道環衛工人包攬。
“臨街業戶很少有打掃責任區衛生的，都是我們街道的環衛工人在清掃市政道路時，連責任區一起打掃。但環衛工人給責任區‘托底’的事兒，我們不能公開說，如果公開了，責任區的商戶就更不打掃衛生了。”一名街道工作人員表達了基層管理部門的無奈。
建議
賦予責任人權利 全民參與共治共享
“走在上海街頭，很多臨街商戶都在醒目位置張貼了統一格式的‘市容環境衛生責任區責任告知書’，責任區域、責任要求、責任權利和監督電話一目了然。”青島市第五批赴上海進行專業實訓的干部伍玲特別留意了上海的責任區制度執行情況。她向記者展示的一張照片顯示，上海定西路上的一家臨街商戶櫥窗上張貼的“責任告知書”標明了責任區各個邊線的位置，以米為單位，具體到了小數點后一位。上面還有主管部門和執法部門的投訴電話，并蓋有主管部門的公章。
“《上海市市容環境衛生責任區管理辦法》于2015年開始施行，明確規定，責任人要在其經營場所的醒目位置公示責任告知書，并保持整潔完好，臨街商戶必須按照責任告知書規定的區域，自己安排人員保潔?！笔姓f委員、上海天慧環保科技有限公司總經理孫永良說，“我們公司負責上海虹口區北外灘的道路保潔，保潔人員只對市政道路進行清掃，環境衛生責任區一律由簽訂責任書的商戶負責，不履行責任的商戶會受到處罰。”孫永良建議，青島應該對標上海，盡快完善青島的責任區管理辦法，將責任區管理納入規范化、法制化軌道。
“推動責任區制度落地，一方面要落實責任，另一方面還要賦予責任人權利，對履職盡責的優秀責任人給予表彰?！睆埦S克認為，目前青島的責任區制度完全是對責任人的責任要求，商戶對此缺乏認同感，不利于制度推廣。
“簽訂的責任書中，不能只有對責任人的要求和規定，同時要賦予責任人權利，增加其履行責任的自豪感?！睆埦S克說，“根據《上海市市容環境衛生責任區管理辦法》，主管部門要定期測評責任人履行責任情況，并對自覺履行責任的責任人給予獎勵。同時，責任告知書對責任人的權利作出了詳細規定。比如，責任人對責任區內違反市容環境衛生管理規定的行為，有權要求行政管理部門和執法部門處理，相關部門應當按照投訴處理規范確定的時限，及時處理，并將處理結果予以反饋?！?/p>
張維克還建議，在城市管理信息化系統中推進責任區智能化管理，設置責任區管理問題的發現場景，利用智能AI攝像頭、政務微信等新手段、新方法實時發現、解決問題，提升基層管理人員的管理效能。
“加快責任區制度實施落地，應該充分利用現有的管理體系，鼓勵群眾參與?！鼻鄭u科技大學教授劉廣珠認為，我市正在推行“三長一站”工作模式，可以將路段長、樓院長、區片長和城管服務站嵌入到責任區制度落實中，確保每個路段、每塊片區都有人負責，對問題及時發現、處置、上報，形成樓院長包點、路段長包段、站長包片的群眾參與責任區管理模式，形成“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體。
