青島日報2021年1月14日13版

更新，城市轉向內涵式發(fā)展的鑰匙  

在深圳，油漆廠、鋁廠的舊廠房華麗轉身，成為新興產業(yè)集聚空間；在上海，老舊工業(yè)園區(qū)轉型為國際文化交流和商務服務中心；在蘇州，古典園林搭起浸入式昆曲戲臺，兩大文化遺產珠聯(lián)璧合……

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，目前全國城市中存量供地占比逐年增加，增量空間資源有限；與此同時，存量空間優(yōu)化潛力很大，不少城市的廠礦、機關、學校等閑置房屋及景觀資源有待再度開發(fā)利用。住房和城鄉(xiāng)建設部明確，實施城市更新行動，就是要推動城市開發(fā)建設方式從粗放型外延式發(fā)展轉向集約型內涵式發(fā)展，將建設重點從房地產主導的增量建設，逐步轉向以提升城市品質為主的存量提質改造。

日前召開的中央經濟工作會議提出“要實施城市更新行動，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”，為進一步提升城市發(fā)展質量指明了方向。

“十四五”開局之年，新一輪城市更新的序幕拉開。

城市建設轉向存量提質改造

“更新”不同于“新建”，決定了“十四五”城市發(fā)展方向發(fā)生了改變。中國城市科學規(guī)劃設計研究院院長方明說，“新建”以增量建設為主，“更新”則以存量改造為主，“過去‘大量建設、大量消耗、大量排放’和過度房地產化的城市開發(fā)建設方式已經難以為繼”。

增量空間資源有限。城市空間不可能無限擴張，目前，全國城市中存量供地占比逐年增加，在東部城鎮(zhèn)化水平更高的大城市中表現得更為明顯。深圳、蘇州等部分城市存量供地占比超過50%，北京、上海等一線城市未來規(guī)劃中的城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模也在收窄。

與此同時，存量空間優(yōu)化潛力很大。當前，不少城市的廠礦、機關、學校等閑置房屋及景觀資源有待再度開發(fā)利用，一些低效的空間資源也有待進一步提升利用率。據有關部門統(tǒng)計，我國處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設用地約占全國城市建成區(qū)的11%。

城市發(fā)展短板亟待補足。過去，一些城市發(fā)展追求速度和規(guī)模，城市規(guī)劃建設管理“碎片化”問題突出，空氣污染、交通堵塞等“大城市病”逐漸凸顯。滿足人民日益增長的美好生活需要，就要逐步補齊城市基礎設施和公共服務設施短板，推動城市結構調整優(yōu)化，提高城市管理服務水平，而這些舉措都屬于城市更新的范疇。

日前，住房和城鄉(xiāng)建設部明確，實施城市更新行動，就是要推動城市開發(fā)建設方式從粗放型外延式發(fā)展轉向集約型內涵式發(fā)展，將建設重點從房地產主導的增量建設，逐步轉向以提升城市品質為主的存量提質改造。老舊小區(qū)改造、生態(tài)修復、完善城市空間結構、強化歷史文化保護、新型城市基礎設施建設、增強防洪排澇能力等各項內容都已被列入城市更新的任務清單。

城市更新可一舉多得

“拎包就能入住，2000多元的月租金比周邊還低一點。”新入職杭州北部軟件園的95后小伙劉航，在公司附近的瓜山未來社區(qū)租到一套稱心的單身公寓。

杭州瓜山未來社區(qū)。

這個位于杭州大城北核心區(qū)的時尚社區(qū)，兩年前還是雜亂無章的城中村。近幾年周邊環(huán)境逐步優(yōu)化，這一區(qū)域的發(fā)展卻有些跟不上。西邊是運河灣歷史街區(qū)和音樂公園，東側建起了智慧網谷數字經濟小鎮(zhèn)，北部還規(guī)劃有醫(yī)院和健康產業(yè)園，數萬青年人才涌入，急需一個適合創(chuàng)業(yè)居住的新型社區(qū)。

從城中村“變身”未來社區(qū)，不是靠推倒重建，而是在保留原有建筑和歷史文脈基礎上進行改造更新：舊建筑外立面重新刷白，窗戶、陽臺用彩色線條勾勒；空間結構重新梳理，根據年輕人不同愛好劃分成電競愛好者、寵物愛好者等各具特色的公共區(qū)域……“面子”更漂亮，“里子”也更“智慧”。在未來社區(qū)，多個數字化項目正在如火如荼地建設，5G+體育、5G+醫(yī)療、5G+教育等各類5G應用將覆蓋社區(qū)，未來將形成數字治理、社企共建、全民參與的新型社區(qū)治理場景。

瓜山未來社區(qū)的更新，激發(fā)了方方面面的發(fā)展活力。惠民生、促投資、擴消費、興產業(yè)，一舉多得。在改善民生方面，本地居民居住條件得到大幅改善，房屋也能升值，附近工作的年輕人能夠享受高性價比的人才公寓，居住問題得以解決；在促進投資方面，瓜山未來社區(qū)由政府部門主導投資，社會資本出資租賃房屋并運營管理，其中改造階段，政府部門出資11億多元，拉動了社會資本6億多元；此外，社區(qū)內各種新建的智慧設施還將帶動數字消費，助推5G應用等數字產業(yè)發(fā)展。

近年來，不少城市都開展了豐富多樣的城市更新探索，有城中村改造、舊工業(yè)區(qū)改造這樣的功能型更新，有關注歷史文化遺產價值的保護型更新，還有生態(tài)修復、優(yōu)化城市公共環(huán)境等改善型更新。

在中國城市科學規(guī)劃設計研究院院長方明看來，各地實踐都能體現城市更新的一舉多得之效——發(fā)展城市新經濟、完善城市新功能、打造城市新意境、助力應用新科技，“城市是經濟社會活動的一大空間載體，通過城市更新調整空間布局結構、升級公共基礎設施、補齊公共服務短板，能夠為產業(yè)升級和新經濟發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，為居民消費就業(yè)提供更好條件，這也是構建新發(fā)展格局的重要舉措之一。”

深圳以立法推進有序城市更新

相比“平地起高樓”式的增量建設，存量改造過程更為繁瑣復雜。

一是資金。城市更新資金主要來源有財政資金、社會資本、居民出資等。城市更新要持續(xù)穩(wěn)步推進，必須充分激發(fā)起社會資本的積極性。財政資金主要用于市政設施、基本公共服務的提升改善，居民出資規(guī)模有限，為此要積極鼓勵社會資本參與。

二是機制。根據中國城市規(guī)劃設計研究院的調查問卷，在14個省份回收的問卷中，超過七成管理部門受訪人員所在的城市發(fā)布了城市更新相關法規(guī)、指導意見和規(guī)范文件，但更新項目仍在土地出讓制度、建設標準規(guī)范和審批程序等方面受到制約。

城市要更新，法律制度、標準規(guī)范、財稅政策、審批程序等各方面配套政策要相應跟上。只有體制機制理順了，才能激發(fā)城市居民自主更新的意愿、市場主體參與的積極性。

我國城市更新在立法方面將迎來突破。首部城市更新立法《深圳經濟特區(qū)城市更新條例》（下稱《條例》）將于今年3月1日起施行。

對深圳而言，建區(qū)40余年來，除了創(chuàng)造令人矚目的“經濟奇跡”，其身上還有諸多不容忽視的標簽，比如被城中村成就的城市、天價補償頻現的城市以及人地矛盾最為突出的城市。根據住建部最新公布的城市建設統(tǒng)計年報，截至2019年，全國有6個城市的城區(qū)人口超過1000萬，其中，深圳的建成區(qū)面積最小，但960.45平方公里已占其市域總面積的48%，開發(fā)強度之高可想而知。

事實上，深圳早在2004年就啟動了城中村改造，2009年出臺的《深圳市城市更新辦法》為中國城市舊改開啟了城市更新的新方向。一路走來，配套政策雖然出了不少，但項目進展卻不甚理想。當地媒體曾披露，羅湖區(qū)一個城市更新項目，由于4戶業(yè)主拒絕簽約，10年間一直拖而未決，“千余名業(yè)主深受影響，49位老人在等待中離世”。

即將實施的《條例》創(chuàng)設了“個別征收+行政訴訟”——舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補償協(xié)議的專有部分面積、物業(yè)權利人人數兩項占比均不低于95%，且經區(qū)人民政府調解未能達成一致的，可依照相關法律法規(guī)對未簽約部分房屋實施征收。而被征收人對征收決定或補償決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

相較此前的“雙百簽約”原則，“5%”的空間有望破解“拆遷難”問題，加快項目進程。同時，《條例》還明確了市場主體的準入門檻，建立了退出機制，以市場化運作模式為主的城市更新方式，將在很大程度上解決政府投入難以為繼的問題，彌合資金缺口。

近期公布的地方“十四五”規(guī)劃建議顯示，不只四大一線城市，多個新一線城市亦明確要“實施城市更新行動”。推進城市更新，既是優(yōu)化城市空間格局之舉，更有提升超大城市治理水平之意。因此，當“更新”成為城市的常態(tài)，深圳走過的路，成功與失敗都值得思考、消化與吸收。以特區(qū)立法對制約城市更新的體制機制進行創(chuàng)新和變通，是深圳用十年時間摸索出的一套“打法”。放到全國來看，對各地推進有序城市更新無疑具有重要借鑒意義。（綜合整理自《人民日報》、每日經濟新聞、上觀新聞）

責任編輯：程雪涵