青島日報2021年1月14日13版

更新，城市轉向內涵式發展的鑰匙  

在深圳，油漆廠、鋁廠的舊廠房華麗轉身，成為新興產業集聚空間；在上海，老舊工業園區轉型為國際文化交流和商務服務中心；在蘇州，古典園林搭起浸入式昆曲戲臺，兩大文化遺產珠聯璧合……

隨著城鎮化進程的推進，目前全國城市中存量供地占比逐年增加，增量空間資源有限；與此同時，存量空間優化潛力很大，不少城市的廠礦、機關、學校等閑置房屋及景觀資源有待再度開發利用。住房和城鄉建設部明確，實施城市更新行動，就是要推動城市開發建設方式從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展，將建設重點從房地產主導的增量建設，逐步轉向以提升城市品質為主的存量提質改造。

日前召開的中央經濟工作會議提出“要實施城市更新行動，推進城鎮老舊小區改造”，為進一步提升城市發展質量指明了方向。

“十四五”開局之年，新一輪城市更新的序幕拉開。

城市建設轉向存量提質改造

“更新”不同于“新建”，決定了“十四五”城市發展方向發生了改變。中國城市科學規劃設計研究院院長方明說，“新建”以增量建設為主，“更新”則以存量改造為主，“過去‘大量建設、大量消耗、大量排放’和過度房地產化的城市開發建設方式已經難以為繼”。

增量空間資源有限。城市空間不可能無限擴張，目前，全國城市中存量供地占比逐年增加，在東部城鎮化水平更高的大城市中表現得更為明顯。深圳、蘇州等部分城市存量供地占比超過50%，北京、上海等一線城市未來規劃中的城鄉建設用地規模也在收窄。

與此同時，存量空間優化潛力很大。當前，不少城市的廠礦、機關、學校等閑置房屋及景觀資源有待再度開發利用，一些低效的空間資源也有待進一步提升利用率。據有關部門統計，我國處于低效利用狀態的城鎮工礦建設用地約占全國城市建成區的11%。

城市發展短板亟待補足。過去，一些城市發展追求速度和規模，城市規劃建設管理“碎片化”問題突出，空氣污染、交通堵塞等“大城市病”逐漸凸顯。滿足人民日益增長的美好生活需要，就要逐步補齊城市基礎設施和公共服務設施短板，推動城市結構調整優化，提高城市管理服務水平，而這些舉措都屬于城市更新的范疇。

日前，住房和城鄉建設部明確，實施城市更新行動，就是要推動城市開發建設方式從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展，將建設重點從房地產主導的增量建設，逐步轉向以提升城市品質為主的存量提質改造。老舊小區改造、生態修復、完善城市空間結構、強化歷史文化保護、新型城市基礎設施建設、增強防洪排澇能力等各項內容都已被列入城市更新的任務清單。

城市更新可一舉多得

“拎包就能入住，2000多元的月租金比周邊還低一點。”新入職杭州北部軟件園的95后小伙劉航，在公司附近的瓜山未來社區租到一套稱心的單身公寓。

杭州瓜山未來社區。

這個位于杭州大城北核心區的時尚社區，兩年前還是雜亂無章的城中村。近幾年周邊環境逐步優化，這一區域的發展卻有些跟不上。西邊是運河灣歷史街區和音樂公園，東側建起了智慧網谷數字經濟小鎮，北部還規劃有醫院和健康產業園，數萬青年人才涌入，急需一個適合創業居住的新型社區。

從城中村“變身”未來社區，不是靠推倒重建，而是在保留原有建筑和歷史文脈基礎上進行改造更新：舊建筑外立面重新刷白，窗戶、陽臺用彩色線條勾勒；空間結構重新梳理，根據年輕人不同愛好劃分成電競愛好者、寵物愛好者等各具特色的公共區域……“面子”更漂亮，“里子”也更“智慧”。在未來社區，多個數字化項目正在如火如荼地建設，5G+體育、5G+醫療、5G+教育等各類5G應用將覆蓋社區，未來將形成數字治理、社企共建、全民參與的新型社區治理場景。

瓜山未來社區的更新，激發了方方面面的發展活力。惠民生、促投資、擴消費、興產業，一舉多得。在改善民生方面，本地居民居住條件得到大幅改善，房屋也能升值，附近工作的年輕人能夠享受高性價比的人才公寓，居住問題得以解決；在促進投資方面，瓜山未來社區由政府部門主導投資，社會資本出資租賃房屋并運營管理，其中改造階段，政府部門出資11億多元，拉動了社會資本6億多元；此外，社區內各種新建的智慧設施還將帶動數字消費，助推5G應用等數字產業發展。

近年來，不少城市都開展了豐富多樣的城市更新探索，有城中村改造、舊工業區改造這樣的功能型更新，有關注歷史文化遺產價值的保護型更新，還有生態修復、優化城市公共環境等改善型更新。

在中國城市科學規劃設計研究院院長方明看來，各地實踐都能體現城市更新的一舉多得之效——發展城市新經濟、完善城市新功能、打造城市新意境、助力應用新科技，“城市是經濟社會活動的一大空間載體，通過城市更新調整空間布局結構、升級公共基礎設施、補齊公共服務短板，能夠為產業升級和新經濟發展創造良好環境，為居民消費就業提供更好條件，這也是構建新發展格局的重要舉措之一。”

深圳以立法推進有序城市更新

相比“平地起高樓”式的增量建設，存量改造過程更為繁瑣復雜。

一是資金。城市更新資金主要來源有財政資金、社會資本、居民出資等。城市更新要持續穩步推進，必須充分激發起社會資本的積極性。財政資金主要用于市政設施、基本公共服務的提升改善，居民出資規模有限，為此要積極鼓勵社會資本參與。

二是機制。根據中國城市規劃設計研究院的調查問卷，在14個省份回收的問卷中，超過七成管理部門受訪人員所在的城市發布了城市更新相關法規、指導意見和規范文件，但更新項目仍在土地出讓制度、建設標準規范和審批程序等方面受到制約。

城市要更新，法律制度、標準規范、財稅政策、審批程序等各方面配套政策要相應跟上。只有體制機制理順了，才能激發城市居民自主更新的意愿、市場主體參與的積極性。

我國城市更新在立法方面將迎來突破。首部城市更新立法《深圳經濟特區城市更新條例》（下稱《條例》）將于今年3月1日起施行。

對深圳而言，建區40余年來，除了創造令人矚目的“經濟奇跡”，其身上還有諸多不容忽視的標簽，比如被城中村成就的城市、天價補償頻現的城市以及人地矛盾最為突出的城市。根據住建部最新公布的城市建設統計年報，截至2019年，全國有6個城市的城區人口超過1000萬，其中，深圳的建成區面積最小，但960.45平方公里已占其市域總面積的48%，開發強度之高可想而知。

事實上，深圳早在2004年就啟動了城中村改造，2009年出臺的《深圳市城市更新辦法》為中國城市舊改開啟了城市更新的新方向。一路走來，配套政策雖然出了不少，但項目進展卻不甚理想。當地媒體曾披露，羅湖區一個城市更新項目，由于4戶業主拒絕簽約，10年間一直拖而未決，“千余名業主深受影響，49位老人在等待中離世”。

即將實施的《條例》創設了“個別征收+行政訴訟”——舊住宅區已簽訂搬遷補償協議的專有部分面積、物業權利人人數兩項占比均不低于95%，且經區人民政府調解未能達成一致的，可依照相關法律法規對未簽約部分房屋實施征收。而被征收人對征收決定或補償決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

相較此前的“雙百簽約”原則，“5%”的空間有望破解“拆遷難”問題，加快項目進程。同時，《條例》還明確了市場主體的準入門檻，建立了退出機制，以市場化運作模式為主的城市更新方式，將在很大程度上解決政府投入難以為繼的問題，彌合資金缺口。

近期公布的地方“十四五”規劃建議顯示，不只四大一線城市，多個新一線城市亦明確要“實施城市更新行動”。推進城市更新，既是優化城市空間格局之舉，更有提升超大城市治理水平之意。因此，當“更新”成為城市的常態，深圳走過的路，成功與失敗都值得思考、消化與吸收。以特區立法對制約城市更新的體制機制進行創新和變通，是深圳用十年時間摸索出的一套“打法”。放到全國來看，對各地推進有序城市更新無疑具有重要借鑒意義。（綜合整理自《人民日報》、每日經濟新聞、上觀新聞）

責任編輯：程雪涵