土地是城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展最重要的要素資源。閑置土地占用大量建設(shè)用地空間，沉淀大量征地費用和資金，造成土地資源的嚴重浪費，加劇建設(shè)用地供需緊張矛盾，制約我市推動高質(zhì)量發(fā)展各項政策的落地見效，必須給予高度重視，科學(xué)有效加以處置。為此，市人大常委會城建環(huán)資委員會與市委黨校青島市情研究中心組成聯(lián)合調(diào)研組，根據(jù)中央和省市委精神，結(jié)合全市經(jīng)濟社會發(fā)展實際，深化批而未供和閑置土地處置體制機制創(chuàng)新研究，并召開由市領(lǐng)導(dǎo)參加的全市閑置土地處置研討會，提出研究思路和對策建議，為市委市政府及有關(guān)部門出臺相關(guān)政策提供支撐。本期《學(xué)習(xí)論叢》刊發(fā)市委黨校調(diào)研組兩個調(diào)研成果，以供相關(guān)部門和區(qū)市參考。
精準施策 完善閑置土地處置制度
土地是城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展最重要的要素資源。因批而未供和供而未用導(dǎo)致的大量閑置土地占用建設(shè)用地空間，沉淀大量征地費用和資金，造成土地資源的嚴重浪費，加劇建設(shè)用地供需緊張矛盾。這不僅制約我市高質(zhì)量發(fā)展，還會影響社會穩(wěn)定，必須給予高度重視，科學(xué)有效加以處置。
一、我市閑置土地處置工作取得的成效與存在問題
（一）我市閑置土地處置工作取得初步成效
為落實好市委關(guān)于批而未供和閑置土地處置工作的要求，近兩年尤其是2019年以來，市政府主管部門、各區(qū)市相繼采取加大招商力度、加快推進拆遷工作、抓緊編制落實控制性詳細規(guī)劃、設(shè)立專項資金等系列舉措，在快速消化并嚴防形成批而未供和閑置土地上取得顯著成效。近兩年，全市單位GDP使用建設(shè)用地規(guī)模下降率均超9%。
在此過程中，一些區(qū)市還形成了行之有效的經(jīng)驗和做法。例如，城陽區(qū)創(chuàng)新思路、整合力量、加大力度盤活“批而未供、閑置土地”處置工作，通過全區(qū)域摸清底數(shù)、分街道建立臺賬、分原因拿出措施，形成了“底數(shù)清、情況明、措施實”的工作模式，探索出“區(qū)委書記親自抓，批而未供土地招商部門主抓，閑置土地城建部門主抓，節(jié)地工作共同抓”的工作方法。嶗山區(qū)、西海岸新區(qū)和即墨區(qū)也做出了有益探索，推行了“掛圖作戰(zhàn)，部門協(xié)同；分類處置，精準施策；完善制度，嚴格執(zhí)法；頂格推進，強化考核”等有效舉措；膠州市推行“向地下要空間、向地上要效益、以畝產(chǎn)論英雄”高質(zhì)量發(fā)展模式；萊西市探索“拿地即開工”，平度市注重發(fā)揮“土地庫”優(yōu)勢、試點彈性年限出讓等，取得明顯成效。閑置土地處置工作的推進，在社會上、行業(yè)內(nèi)引起較大反響，為后續(xù)工作奠定了較好基礎(chǔ)。
（二）我市閑置土地處置工作尚有很大空間
雖然我市閑置土地處置工作取得了一定成效，但與深圳、上海等先進城市相比差距仍然很大。以深圳為例，2019年，深圳在900平方公里建設(shè)用地上創(chuàng)造了2.69萬億元GDP；而青島在2500平方公里建設(shè)用地上只創(chuàng)造出1.17萬億元GDP，單位土地產(chǎn)出效率僅為深圳的16%。
目前我市土地處置工作存在的主要問題：一是對閑置土地問題的認識不夠到位。一些領(lǐng)導(dǎo)及部門沒有認識到我市土地資源的有限性、緊缺性、寶貴性，沒有把土地閑置問題擺到重要議事日程，導(dǎo)致大量土地資源閑置、利用效率不高、浪費現(xiàn)象嚴重，制約我市經(jīng)濟效益提升，影響高質(zhì)量發(fā)展。二是閑置土地處置長效機制尚未建立。有些區(qū)市閑置土地處置的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、組織體系、工作機制尚不完善，在上級要求時、下達任務(wù)時，主管部門及分管領(lǐng)導(dǎo)就臨時抓一抓、暫時管一管，沒有形成“主要領(lǐng)導(dǎo)親自管、主管領(lǐng)導(dǎo)長期抓、主管部門靠上抓、有關(guān)部門協(xié)同抓”的工作格局。三是閑置土地處置制度建設(shè)尚需完善。深圳、廣州、杭州、北京等城市早在多年前就出臺了有關(guān)閑置土地處置辦法。與之相比，我市在閑置土地處置制度建設(shè)上起步較晚，2015年10月1日施行《關(guān)于進一步做好閑置土地處置工作的意見》，有效期至2020年9月30日；之后于2018年，青島市人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展批而未供和閑置土地處置專項行動的通知》，2019年青島市自然資源和規(guī)劃局發(fā)布《青島市批而未供和閑置土地處置專項行動方案 （2019-2020年）》，在層級和內(nèi)容等方面均處于滯后狀態(tài)。
二、更加科學(xué)有效推進閑置土地處置工作的對策建議
我市批而未供土地形成的主要原因是區(qū)市政府（管委）因招商不足、土地粗放利用、拆遷力度不大、報批控制性詳細規(guī)劃不及時、不重視政府投資項目規(guī)劃土地手續(xù)的辦理，進而導(dǎo)致土地已批但沒有項目、拆遷難推動、規(guī)劃不符合、政府投資項目未辦手續(xù)，造成土地利用效率低下。供而未用土地形成的主要原因是城市規(guī)劃以及企業(yè)資金困難等。從避免資源浪費和經(jīng)濟效益角度看，應(yīng)把供而未用土地，包括供后不建、投資不足、建設(shè)停滯、建后閑置等作為治理重點。
（一）強化閑置土地處置工作
完善領(lǐng)導(dǎo)體系。在區(qū)市兩級成立由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的閑置土地處置與高效利用領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在自然資源與規(guī)劃局，吸收招商、住建、發(fā)改、財政、法院等部門建立聯(lián)席會議制度，重點研究解決全區(qū)批而未供土地處置工作中的難點問題。
強化思想保障。以貫徹《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》、山東省《關(guān)于推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的意見》為契機，在全市廣泛深入開展“鼓勵盤活存量建設(shè)用地，以土地效能提升推進高質(zhì)量發(fā)展”專題培訓(xùn)與宣傳活動，讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部和市場主體真正做到思想上統(tǒng)一、認識上到位、工作上重視。
開展攻勢行動。區(qū)市兩級黨委政府要將閑置土地處置工作作為重中之重，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自進行專題部署、親自抓工作落實，分管領(lǐng)導(dǎo)要親力親為，協(xié)調(diào)解決疑點難點問題，成立攻堅小組，抽調(diào)專人組成專班負責(zé)閑置土地處置工作。發(fā)起閑置土地處置攻勢，開展“閑置土地集中處置年”活動，實施掛圖作戰(zhàn)，一月一上報、一季一統(tǒng)計、半年一調(diào)整、全年一考核，形成市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級聯(lián)動的攻堅態(tài)勢。
（二）完善閑置土地處置制度
完善法規(guī)。建議借鑒深圳、上海、杭州、北京等先進城市做法，由市國土資源與規(guī)劃局、司法局、人大常委會城建環(huán)資委聯(lián)合組成調(diào)研起草組，結(jié)合青島實際制定《青島市閑置土地處置辦法》，平衡好政府的行政權(quán)、法院的司法權(quán)和企業(yè)的開發(fā)權(quán)，明確查封期限、次數(shù)、標的額等規(guī)定，為青島市閑置土地處置、僵尸項目盤活、閑置項目利用及市場化配置、高效利用土地資源等提供法治保障，助推青島高質(zhì)量發(fā)展。
創(chuàng)新制度。實行“增減掛鉤”制度：按照“遏制增量、減少存量”并重的思路，“全面清理、屬地負責(zé)、分類指導(dǎo)、依法處理”的原則，將批而未供土地與供而未用閑置土地掛鉤協(xié)同監(jiān)管，對供而未用土地規(guī)模遲遲降不下來的區(qū)市降低土地供給指標。實行“履約保證金”制度：對搭配產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營性用地實行開竣工履約保證金制度，保障項目在拿地后及時開工建設(shè)、實現(xiàn)“先產(chǎn)業(yè)、后房產(chǎn)”開發(fā)，項目竣工投產(chǎn)達不到約定要求的，各相關(guān)部門按職能分工依法依約進行處置。實行“雙合同”制度：在自然資源主管部門簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同時，分別由項目所在地政府（功能區(qū)管委）與受讓單位簽訂建設(shè)項目履約監(jiān)管協(xié)議，明確項目投入產(chǎn)出、建設(shè)要求、違約責(zé)任及處罰措施等內(nèi)容。項目開工建設(shè)、竣工投產(chǎn)等達不到約定條件的，由部門按職能分工依法依約進行處置。實行“標準地”出讓制度：自然資源部門要主動與發(fā)改部門對接，優(yōu)先在各類功能園區(qū)、開發(fā)區(qū)等區(qū)域開展“標準地”改革，共同研究制定工作方案和政策措施，會同工信、環(huán)保、住建、稅務(wù)、科技等部門，提出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、項目方向以及投資強度、單位能耗標準、單位排放標準、畝均稅收等指標條件，土地供應(yīng)前處理好土地的產(chǎn)權(quán)、補償安置等經(jīng)濟法律關(guān)系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)，實現(xiàn)土地“帶標出讓”、推動項目“拿地即開工”。推行“要素跟著項目走”機制：改變傳統(tǒng)計劃指標分配使用方式，以真實有效的項目落地開工作為配置用地指標的依據(jù)，做好項目聯(lián)合審查、保證投資真實性，嚴肅查處虛報和偽造項目、虛假供地和超標準供地等行為，采取優(yōu)質(zhì)項目優(yōu)先供地、優(yōu)先招商，切實提高計劃指標的使用效益，以區(qū)市為主體開展“畝產(chǎn)效益”評價，以高質(zhì)量項目推進高質(zhì)量發(fā)展。創(chuàng)新土地要素產(chǎn)權(quán)交易制度：建立完善土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場，不斷完善交易規(guī)則、提升服務(wù)水平，借鑒農(nóng)村“三權(quán)分置”改革經(jīng)驗，探索閑置土地及地下空間使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，培育土地交易市場戰(zhàn)略投資者和交易主體，以此活化“僵尸項目”。
健全機制。建立多方聯(lián)動機制：引入仲裁、調(diào)解等手段，建立司法與行政、商事主體聯(lián)動機制，本著“審慎適用行政收回、寬松使用商事談判”原則，按照“談判、調(diào)解、仲裁、判決”的先后順序，妥善處理行政權(quán)、司法權(quán)和開發(fā)權(quán)的平衡，在各方利益中尋求最大公約數(shù)。建立協(xié)同監(jiān)督機制：由人大、法院、自然資源、金融監(jiān)管、區(qū)市等協(xié)同監(jiān)督，發(fā)揮媒體、社會、群眾力量參與監(jiān)督。建立資金保障機制：從土地出讓金中安排部分資金專項用于閑置土地收回或注銷抵押等，確保工作順利推進。實行掛牌督辦工作機制：選擇一批社會影響重大的閑置土地典型案件進行掛牌，公開曝光，督促完成處置。實施銷號管理機制：對尚未完成處置的閑置土地建立臺賬，按照省市有關(guān)規(guī)定，抓緊調(diào)查取證和分類處置，實行宗地銷號管理，處置一宗、銷號一宗，確保處置到位。實行國有投融資平臺參與機制：出臺有關(guān)政策，支持區(qū)市兩級政府投融資平臺，通過收購重組等方式參與閑置土地、僵尸項目的盤活。
優(yōu)化流程。強化頂格協(xié)調(diào)、部門協(xié)同，推進招商、征地、供地、建設(shè)和監(jiān)管的全流程有機融合，提高項目引進、選址、供地精準度，通過事先做評價、事前定標準、事中作承諾、事后強監(jiān)管，以“陽光供地”“分期供地”等供地與服務(wù)模式，創(chuàng)新促進更多高質(zhì)量項目落地。針對批而未供土地，要縮短辦件時限、簡化供地程序，構(gòu)建一站式受理、審批、服務(wù)等“一條龍”大審批平臺。
公開信息。確保區(qū)市兩級主管部門將閑置土地信息錄入土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)并動態(tài)更新，將批而未供、閑置土地逐宗落實到圖上，做到圖、表、實地三者一致，同時通過門戶網(wǎng)站等形式向社會公開、定期更新。通過公開全市已確認的、尚未處置完畢的閑置土地信息以及閑置原因，主動接受社會監(jiān)督，各區(qū)市以月報形式呈報閑置土地的進展情況。每年全國土地日（6月25日）通過《青島日報》等媒體進行有關(guān)工作情況的集中宣傳，借助社會和輿論的監(jiān)督推進閑置土地處置工作。
信息共享。自然資源與規(guī)劃局將批而未供和閑置土地明細表、分布圖冊等信息與招商、金融、法院等部門共享，納入市公共信用信息平臺，實行聯(lián)合監(jiān)管與懲戒，對違法用地項目及企業(yè)不予批準貸款和上市融資等，開拓“以地招商”新路徑、“依地監(jiān)管”新模式。
（三）注重分類管理精準施策
按照空間分類，每個區(qū)市各有特點，閑置土地的原因、重點、難點各不相同；從閑置土地形成原因來看，又有規(guī)劃調(diào)整或者規(guī)劃限制、經(jīng)濟糾紛造成司法查封、項目周邊市政配套不到位、供地時未凈地出讓以及企業(yè)原因、歷史遺留問題等。因此，在推進閑置土地盤活工作中，不能搞一刀切。要尊重歷史、分類施策，針對不同成因，采取一地一議、一企一策的方式，逐企逐項研究，提出處理意見、解決方案，依法依規(guī)、科學(xué)合理解決。
對因規(guī)劃原因造成的閑置土地，要及時調(diào)整城市規(guī)劃方案或土地利用位置，辦理供地手續(xù)，或盡快出具規(guī)劃條件、滿足開工要求，督促企業(yè)盡快開工建設(shè)。對因征地拆遷沒完成、配套設(shè)施不完善、報批工作不到位等原因造成未“凈地”出讓的閑置土地以及涉及群體信訪事件的，區(qū)市政府 （管委會）應(yīng)限時完成政策處理，消除障礙。對公共投資項目因資金不到位等原因無法開工的，由區(qū)市政府落實項目資金并盡快建設(shè)，限期開工。對基本具備開工條件，因前置審批未完全到位而不能開工的項目用地，行政審批主管部門應(yīng)督促相關(guān)職能部門，限時辦結(jié)相關(guān)審批手續(xù)。對重點工程、民生建設(shè)項目的拆遷企業(yè)安置用地閑置的，如用地單位沒有意愿開發(fā)建設(shè)，根據(jù)實際情況可調(diào)整安置方式，重新簽訂安置協(xié)議，收回原國有建設(shè)用地使用權(quán)。對中心城區(qū)存在的“建而不用”尤其是國有企業(yè)、黨政機關(guān)、事業(yè)單位等閑置房屋樓宇，由主管部門、財政部門聯(lián)合進行統(tǒng)計整理，或改造成租賃型人才公寓，或通過拍賣用于還債，或通過租賃盤活資產(chǎn)。
利用“十四五”規(guī)劃機遇，市區(qū)兩級自然資源與規(guī)劃部門要統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進、通盤考量閑置土地與低效用地的利用規(guī)劃，使其與園區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。注重以閑置項目為載體，利用多種形式，廣泛有效吸引資金，落戶新項目、形成新產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益雙贏。
（四）落實閑置土地處置責(zé)任
將閑置土地處置列入市委市政府重要議事日程，采取督查、督導(dǎo)、巡視、約談、誠信黑名單、司法、追責(zé)問責(zé)、增存掛鉤等措施，督促各區(qū)市、相關(guān)部門和企業(yè)加快土地處置工作。
一是將節(jié)約集約用地工作納入全市綜合考核。由市考核辦會同自然資源與規(guī)劃局優(yōu)化考核規(guī)則和計分辦法，年終嚴格兌現(xiàn)獎懲。對完成處置任務(wù)的給予獎分獎勵，未完成處置任務(wù)的扣減下一年度用地計劃指標，除上級重點項目和民生保障項目外,暫停新增建設(shè)用地組卷報批工作，直至任務(wù)完成，以此激勵各區(qū)市加大消化處置力度。
二是落實相關(guān)企業(yè)責(zé)任并對其采取相應(yīng)措施。對經(jīng)閑置土地調(diào)查認定為企業(yè)自身原因，經(jīng)約談、督促仍無開工意向的項目，采取征收違約金、閑置費等措施。同時將相關(guān)企業(yè)納入土地市場失信黑名單，禁止其參與我市行政區(qū)域內(nèi)土地競買，并聯(lián)合相關(guān)主管部門實施聯(lián)合懲戒，在新增項目審批 （核準）、企業(yè)債券發(fā)行、參與政府采購、取得財政性資金支持、參與工程招投標、獲得相關(guān)榮譽等方面依法予以限制或禁止，營造“守信者受益、失信者受限”的社會氛圍。
三是將閑置土地處置列入自然資源督察事項。加強對各區(qū)市的督導(dǎo)檢查，定期對各區(qū)市盤活處置進展情況進行通報。將反映強烈、應(yīng)收未收、久拖不決的閑置土地問題列為重點案件，逐宗掛牌督辦。市委市政府要將對工作組織不力、進展緩慢、成效不明顯的區(qū)市進行約談，對問題嚴重的，嚴肅追責(zé)問責(zé)，以此督促各區(qū)市及相關(guān)部門形成閑置土地處置工作的長效機制。（作者單位：中共青島市委黨校管理學(xué)教研部（市情研究中心）主任、教授 劉文儉）
借鑒先進城市經(jīng)驗 加快閑置土地處置
近年來，我市著力做好“用好增量”和“盤活存量”土地兩篇文章，發(fā)展效益不斷提升。2016年、2017年我市單位GDP使用建設(shè)用地規(guī)模年均下降率超過9%，用地更少，產(chǎn)出更高，但與深圳等先進城市相比仍有顯著差距。2019年，青島約2500平方公里建設(shè)用地創(chuàng)造了1.17萬億元GDP，而深圳用約900平方公里建設(shè)用地創(chuàng)造了2.69萬億元GDP。面對差距和不足，市人大常委會城建環(huán)資工作室和市委黨校市情研究中心組成課題組，開展了閑置土地消化處置工作的調(diào)研。
廣義的閑置土地包括三類：一是批而未供土地。即依法經(jīng)國務(wù)院或省、市級人民政府批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收為國有建設(shè)用地后尚未供應(yīng)出去的土地。二是狹義的閑置土地。指建設(shè)用地使用權(quán)人超過土地出讓合同或者劃撥決定書約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地，以及已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地。三是爛尾土地。調(diào)研表明，造成土地閑置的原因總體可以分為四類：一是缺少符合用地要求的項目供應(yīng)；二是由于規(guī)劃調(diào)整、未批先供等政府原因造成的土地閑置；三是用地企業(yè)涉法涉訴；四是其他原因。加快閑置土地消化處置，促進土地資源集約利用，是加快我市高質(zhì)量發(fā)展的重要方面。對此，本課題組堅持問題導(dǎo)向，在借鑒先進城市經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，提出加快推進閑置土地處置的三項政策建議。
一、完善“以地招商”機制，提升招商引資針對性，嚴控增量
截至目前，全市有56.1%的批而未供土地是具備供應(yīng)條件，但缺少合適項目供應(yīng)的土地。此類土地的一部分可作為優(yōu)質(zhì)項目落地的儲備用地，更多的批而未供土地則應(yīng)加快“以地招商”，將土地資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟產(chǎn)出。在狹義的閑置土地中，也有一部分是因為招商項目不符合用地規(guī)劃導(dǎo)致的土地閑置。因此，完善“以地招商”機制，提升引資的針對性，是加快批而未供和閑置土地消化處置的重要方面。
（一）完善新增用地“以地招商”機制，促進土地集約利用，嚴控低效率用地增量
建議我市完善“以地招商”機制：自然資源和規(guī)劃部門提前介入，提供土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、項目選址等服務(wù)，為項目順利落地實施創(chuàng)造前期條件和后續(xù)保障。一是積極推進新增用地指標項目化管理，提升用地效益。確定“要素跟著項目走”的原則，以真實有效的項目落地開工作為配置用地指標的依據(jù)。項目選址必須符合國土空間規(guī)劃，符合建設(shè)用地控制標準，用地項目應(yīng)具備核準、環(huán)評、安評等手續(xù)，項目方投資計劃、資金要真實可靠，確保從源頭上防止形成新的閑置土地。二是借鑒杭州經(jīng)驗，在全市推廣“標準地”出讓機制，深化土地畝產(chǎn)效益綜合評價改革，確保土地集約利用壓力即時傳導(dǎo)至土地供需雙方。自然資源部門主動與發(fā)改、招商等部門對接，在各類經(jīng)濟園區(qū)開展“標準地”供地機制改革，共同研究制定工作方案和政策措施；并會同工信、環(huán)保、住建、稅務(wù)、科技等部門，提出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)目錄、招商方向以及投資強度、單位能耗標準、單位排放標準、畝均稅收、畝均GDP等指標條件，以及規(guī)劃、配套設(shè)施等建設(shè)條件，納入土地出讓條件，實現(xiàn)土地“帶標出讓”。三是推動項目“拿地即開工”。用地單位取得土地后，與所在地區(qū)市政府或者功能區(qū)管委簽訂項目履約監(jiān)管協(xié)議，約定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、投資強度和投資進度，明確履約標準和違約責(zé)任，加強項目履約監(jiān)管。
（二）為批而未供和閑置土地量身訂制“以地招商”方案，盤活存量土地
2012年，深圳存量土地供應(yīng)首次超過新增用地。深圳堅持按照“產(chǎn)權(quán)明晰+市場配置+利益共享”的改革核心思路，推進批而未供和閑置土地消化處置，駛?cè)胍源媪客恋毓?yīng)為主的發(fā)展軌道。建議我市借鑒深圳經(jīng)驗，以訂制化的精準招商，加快批而未供和閑置土地消化，盤活存量。一是摸清家底，明確存量地供應(yīng)要求。建議有關(guān)部門將全市批而未供和閑置土地分布制成圖冊，并與各個招商部門進行共享，為“以地招商”做足前期準備。二是按照“因地招商”的要求為每塊存量土地分別擬定精準招商方案，促土地挖潛。對全市批而未供和閑置土地進行梳理分析，明確用地規(guī)劃要求，繪制全市“招商地圖”，為每一塊批而未供和閑置土地制定專屬招商方案。實施招商引資“掛圖作戰(zhàn)”、精準發(fā)力，優(yōu)先利用批而未供和閑置土地進行定向招商。三是創(chuàng)新工作思路，根據(jù)政策和市場變化適時調(diào)整收益預(yù)期，降低閑置土地消化阻力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，老城區(qū)土地征收成本較高，貸款償還壓力較大成為閑置和爛尾土地消化處置的障礙因素。建議有關(guān)部門根據(jù)市場變化調(diào)整收益期望值，制訂現(xiàn)實可行的招商方案，加快推進閑置土地資源盤活。
二、發(fā)揮政府作用，分類施策，加快閑置土地消化處置
造成土地批而未供或者閑置的原因除項目不足外，還包括城市規(guī)劃調(diào)整、用地手續(xù)不完善、地塊不完整、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、權(quán)屬不清、企業(yè)經(jīng)營困難等。對此，建議成立專班，分類施策，加快處置。
（一）對接項目建設(shè)需要推進規(guī)劃方案調(diào)整，促項目開工
一是協(xié)調(diào)解決規(guī)劃沖突問題。在嚴格落實生態(tài)保護和基本農(nóng)田保護的前提下，積極對接項目開工建設(shè)需求，做好城市規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整。例如，前期經(jīng)省市自然資源部門努力，城陽區(qū)境內(nèi)嶗山風(fēng)景名勝區(qū)三級保護區(qū)范圍做了優(yōu)化調(diào)減，有效釋放了土地開發(fā)潛力。當(dāng)前，亟須做好青島西海岸新區(qū)境內(nèi)、嶗山風(fēng)景名勝區(qū)三級保護區(qū)及國家級海洋公園適度利用區(qū)范圍的調(diào)整工作。建議有關(guān)部門在切實保護好生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)化城市規(guī)劃建設(shè)方案，減少項目方損失，促項目開工。二是調(diào)整土地利用位置。部分地塊項目選址時，城市規(guī)劃尚未覆蓋，與最新的城市規(guī)劃不一致，導(dǎo)致項目方無法開工建設(shè)，可以選擇在一定范圍內(nèi)調(diào)整土地利用位置，滿足企業(yè)開工需求。三是加快城市規(guī)劃編制，及時辦理供地手續(xù)。目前，一些地塊因城市規(guī)劃尚未批復(fù)，尚不具備土地出讓條件。例如，婁山后片區(qū)、流亭機場區(qū)域、黃島石化區(qū)等區(qū)域受城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制滯后影響，造成大量批而未用或者閑置土地，建議市級層面加快上述區(qū)域建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制，以利于后期開發(fā)和項目招商。
（二）發(fā)揮政府在化解閑置土地處置難題中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用
閑置土地的產(chǎn)生常常伴有“剪不斷、理還亂”的各類難題。化解此類難題，需要發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進作用，促進批而未供和閑置土地消化處置。一是出臺回購?fù)恋卣撸瑸殚e置土地尋找新的項目方。建議我市按照省政府文件精神，出臺鼓勵盤活低效存量土地的政策。由自然資源部門委托評估或原出讓成本加利息方式回購閑置低效利用土地，免征土地閑置費；對于拒不配合回購的項目用地，由綜合行政執(zhí)法部門啟動立案收回土地使用權(quán)程序，借助司法平臺，盤活閑置土地資源。二是避免產(chǎn)生政府投資建設(shè)的批而未供和閑置土地。對于政府投資項目，在辦理完土地劃撥手續(xù)后，對于土地補償費、有償使用費、社保費等成本，由財政部門列支專項資金進行繳納，避免形成新的欠繳劃撥費用問題，增加批而未供和閑置土地處置成本。三是用好已有政策，推進工作創(chuàng)新。去年以來，我市相繼出臺一系列優(yōu)化營商環(huán)境、完善招商引資項目用地機制的政策，推動優(yōu)化營商環(huán)境，助力經(jīng)濟發(fā)展，取得良好的效果。
三、突出源頭治理和考核督辦，構(gòu)建閑置土地處置工作的長效機制
閑置土地是制約我市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要痛點、難點。構(gòu)建推進閑置土地消化處置的工作推進機制，組織精兵強將攻山頭，盤活存量土地資源，夯實青島高質(zhì)量發(fā)展的空間基礎(chǔ)。
（一）充實專班力量，掛圖作戰(zhàn)，開展專項行動，精兵強將攻山頭
從2019年初開始，有的區(qū)市相繼成立工作專班，安排專人進行研究籌劃，制定批而未供和閑置土地處置方案，取得良好效果。建議認真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，在全市范圍內(nèi)全面調(diào)查摸底，在底數(shù)清、情況明的基礎(chǔ)上推進批而未供和閑置土地消化處置。由自然資源部門將逐宗土地按區(qū)域落實到圖上，做到圖、表、實地三者一致，實現(xiàn)全市一張網(wǎng)、一區(qū)市一鎮(zhèn)街一圖冊，實行掛圖作戰(zhàn)，擬定處置措施，開展專項行動，推進分類處置，加快盤活利用。
在消化批而未供土地方面，一是對公益性用地，逐宗地明確責(zé)任單位、時間節(jié)點、責(zé)任人等，并定期調(diào)度、嚴格抓好落實。為避免造成欠繳劃撥價款，由財政部門落實專項資金用于繳納土地劃撥價款。二是對工業(yè)用地，項目已落實的，由項目所屬區(qū)市、經(jīng)濟功能區(qū)牽頭加快推進，做好清障倒地工作。自然資源部門從出具規(guī)劃條件、土地供應(yīng)、規(guī)劃方案審批等多環(huán)節(jié)提前介入，積極做好服務(wù)，大幅壓縮項目落地時間，做到“拿地”即開工。三是對商品住宅等經(jīng)營性建設(shè)用地，市、區(qū)兩級政府應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局、城市發(fā)展節(jié)奏及房地產(chǎn)市場調(diào)控要求有計劃供應(yīng)，確保房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展。
在閑置土地盤活利用方面，建議自然資源部門會同各區(qū)市（功能區(qū)）通過上述掛圖作戰(zhàn)方式，采取提前介入、主動服務(wù)、定期調(diào)度、成立工作專班、優(yōu)化工作程序等措施。對項目因資金鏈斷裂等原因形成閑置低效用地的，根據(jù)具體情況，有的可以選擇由市屬或區(qū)屬國有投資公司接手，通過建標準廠房出租或以地入股進行合作等方式盤活利用；有的可以選擇由招商部門通過嫁接項目方式盤活利用；有的可以選擇由項目方以協(xié)商共建、依法轉(zhuǎn)讓等方式盤活利用。對因城市規(guī)劃調(diào)整形成閑置土地的，政府可以結(jié)合招商項目需求，及時協(xié)議收回土地使用權(quán)進行重新出讓，有效保障經(jīng)濟社會發(fā)展用地需求。
（二）強化市場化的監(jiān)管手段，確保開工壓力、土地集約利用壓力層層傳導(dǎo)
強化市場化的監(jiān)管手段，促用地項目盡快開工，盡快投產(chǎn)，盡快見效益。目前，即墨區(qū)試行開竣工履約保證金制度，西海岸新區(qū)試行標準地出讓制度，用以規(guī)范土地供需雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保項目開竣工壓力層層傳導(dǎo)。為保障項目在拿地后及時開工建設(shè)，建議我市近期重點對搭配產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營性用地受讓方合理落實開竣工義務(wù)。在土地供應(yīng)前，由投資和產(chǎn)業(yè)主管等部門向自然資源部門提出用地項目相關(guān)產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標準、產(chǎn)品品質(zhì)等要求，以此作為土地供應(yīng)前置條件。在土地競拍成交后，競得人向項目用地所屬區(qū)市或鎮(zhèn)街繳納開竣工和產(chǎn)業(yè)發(fā)展履約保證金，由投資和產(chǎn)業(yè)主管部門對競得人產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進行監(jiān)督，所屬區(qū)市或鎮(zhèn)街負責(zé)對項目用地開發(fā)建設(shè)情況進行履約監(jiān)管，并適時通報自然資源部門。項目竣工投產(chǎn)達不到約定要求的，各相關(guān)部門按職能分工依法依約進行處置。通過上述措施，避免形成新的閑置土地。建議我市借鑒上海中成智谷“三創(chuàng)四區(qū)”模式，以“產(chǎn)業(yè)升級、城市更新、產(chǎn)城融合”為主線，鼓勵采取合作投資、退二進三等方式盤活存量低效建設(shè)用地，力爭實現(xiàn)土地“二次開發(fā)”，通過實施片區(qū)拆遷騰地，推動一批科技含量高、投資額度大、土地利用強度高的項目落戶。通過“凈地”供應(yīng)和分期供地，從源頭上杜絕閑置土地。對已經(jīng)形成閑置的土地區(qū)別類型，分別采取適當(dāng)延長動工開發(fā)期限、調(diào)整規(guī)劃條件、安排臨時使用、協(xié)議有償收回土地、置換土地、征繳土地閑置費、無償收回土地等方式處置。鼓勵國有建設(shè)用地使用權(quán)人根據(jù)規(guī)劃收購相鄰低效零星土地“打包”供應(yīng)，實施整體改造開發(fā)。探討對批而未用和閑置土地較多的區(qū)市、功能區(qū)實施新增建設(shè)用地計劃年度遞減的可行性，倒逼存量資源挖潛，逐步向“零增地”模式轉(zhuǎn)變。
（三）構(gòu)建“以畝產(chǎn)論英雄”的量化考核機制，提升用地效益
借鑒杭州經(jīng)驗構(gòu)建工業(yè)項目指標控制體系，分類明確新增工業(yè)用地畝均投資強度和畝均稅收，并根據(jù)物價指數(shù)，定期進行調(diào)整提高。同時，規(guī)范產(chǎn)業(yè)項目用地管理，防止以產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)的名義變相搞房地產(chǎn)開發(fā)。建立以單位用地稅收、單位能耗銷售收入、單位污染物排放銷售收入、全員勞動生產(chǎn)率等指標為主的企業(yè)評價體系，以畝產(chǎn)效益對企業(yè)進行綜合評價，落實獎懲措施。
作者：中共青島市委黨校管理學(xué)教研部（市情研究中心）副教授 毛振鵬
