中國正在經歷人類歷史上規模最大的一次城鎮化進程。可以預見，“十四五”時期，城鎮化仍將是經濟社會發展最為澎湃的動力之一。

開局之年，城鎮化如何開好局起好步？4月13日，國家發改委官方網站發布《關于印發<2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務>的通知》（簡稱《通知》）要求，深入實施以人為核心的新型城鎮化戰略，促進農業轉移人口有序有效融入城市，增強城市群和都市圈承載能力，轉變超大特大城市發展方式，提升城市建設與治理現代化水平，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，加快推進城鄉融合發展，為“十四五”開好局起好步提供有力支撐。

《通知》從促進農業轉移人口有序有效融入城市、提升城市群和都市圈承載能力、促進大中小城市和小城鎮協調發展、加快建設現代化城市、提升城市治理水平、加快推進城鄉融合發展等方面，對2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務作出部署。

這為青島開局之年的城鎮化提供了遵循，其間蘊含著青島邁向未來的重要機遇。

與前排城市相比，青島城鎮化水平還不夠高，尤其是城鎮化率還偏低（截至2020年底為74.6%）。“十四五”，城鎮化仍將是青島實現躍遷的主引擎之一。

青島“十四五”規劃綱要提出，到2025年常住人口城鎮化率要達到76%左右，要融入國家新型城鎮化布局，建設經濟發達、生態優良、生活幸福的現代化都市圈。

3月30日，國家發展改革委組織召開城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議第二次會議透露，2021年國家發改委將編制新一輪國家新型城鎮化規劃。

青島應當以《通知》為線索，“對號入座”，積極爭取在新一輪國家新型城鎮化規劃中的“位置感”，為城市更好更快發展贏得“頂層機遇”。

這個《通知》還賦予了青島一個重要任務：為加快推進城鄉融合發展探路——以11個國家城鄉融合發展試驗區為突破口，推動體制機制改革和政策舉措落實落地。

2019年12月，國家發展改革委等18個部門聯合發布《關于開展國家城鄉融合發展試驗區工作的通知》，山東濟青局部片區入選。今年2月，國家發改委復函同意山東濟青局部片區等11個國家城鄉融合發展試驗區方案，城鄉融合發展國家試點進入實施階段。

穩步推進城鄉融合發展是實現農業農村現代化的必由之路，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。

青島是農業強市、農村大市，最大的潛力和后勁在農村。“十四五”期間，如果能發揮好國家城鄉融合發展試驗區試點這一難得機遇，疊加鄉村振興和新型城鎮化機遇，青島大有可為。

01

要在一“群”一“圈”上做大文章

城鎮化的過程，就是人口流動的過程。我國已經形成了一批引領國家發展、具有國際競爭力影響力的核心城市、城市群和都市圈。

國家“十四五”規劃綱要提出，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展，使更多人民群眾享有更高品質的城市生活。

《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》對提升城市群和都市圈承載能力作出部署：增強中心城市對周邊地區輻射帶動能力，培育發展現代化都市圈，增強城市群人口經濟承載能力，形成都市圈引領城市群、城市群帶動區域高質量發展的空間動力系統。

在健全城市群一體化發展機制方面，點了幾個城市群的名：制定京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展“十四五”實施方案；扎實實施成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要；研究編制長江中游、北部灣、關中平原等跨省區城市群實施方案，有序引導省內城市群發展。

被“點名”的基本都是跨省區城市群，青島所在的山東半島城市群和膠東經濟圈，是省內城市群，屬于被“有序引導”的對象。

山東半島城市群肩負著黃河流域生態保護和高質量發展龍頭作用，在國家“十四五”城鎮化空間格局19個城市群中，位列“發展壯大”檔。

同列的還有粵閩浙沿海、中原、關中平原、北部灣等城市群，山東半島城市群無論是實力還是潛力，都明顯高出一籌，因此也排在“隊首”。

面對區域經濟發展的新形勢，山東正加快提升半島城市群能級，構建“一群兩心三圈”的區域發展新格局。青島強，則半島強；半島強，青島也將受益。

膠東經濟圈是山東“三圈”之一，膠東五市地緣相接、人緣相親、經濟相融、文化相通，具有人口和經濟體量的優勢：擁有3200多萬人口，超過3萬億的經濟總量，占山東省比重超過四成。即便放在19個城市群中，膠東經濟圈的實力也可以位列“中上游”。

引領膠東經濟圈努力成為中國經濟新的增長極，這是青島面向“十四五”乃至更長一個時期的重要使命，也是重大機遇。

4月1日下午，膠東經濟圈一體化發展推進會議召開。山東省委書記劉家義與會“頂格動員”，強調推動膠東經濟圈一體化發展對發揮山東半島城市群龍頭作用具有重要意義，并對膠東經濟圈作出了明確定位：

全力打造現代海洋產業集聚區、新經濟發展示范區、海洋航運貿易金融中心、海洋生態文明示范區、海洋科技創新中心、海洋教育核心區、深化改革示范區、對外開放橋頭堡，在山東半島城市群高質量發展中當好先鋒。

在山東三個圈中，膠東經濟圈區位優勢最明顯、經濟實力最強，是全省最具發展活力、開放程度最高的地區，理應當好排頭兵。

青島作為山東半島城市群的龍頭，自然也是膠東經濟圈的龍頭，必須先做好自己，當好領頭羊。

在培育發展現代化都市圈方面，《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》提出，支持福州、成都、西安等都市圈編制實施發展規劃。

被“點名”是幸福的，沒被點名也不意味著沒機會，畢竟還有一個“兜底”——“支持其他有條件中心城市在省級政府指導下牽頭編制都市圈發展規劃。”

青島都市圈早有眉目。2020年1月出臺的《關于加快膠東經濟圈一體化發展的指導意見》提出，建設國際知名的青島都市圈，打造全省高質量發展強勁引擎。山東“十四五”規劃明確提出，將全力打造濟南、青島“兩心”。

青島都市圈框架已經清晰。《山東半島城市群發展規劃（2016—2030年）》提出，青島都市圈由青島、濰坊2市和煙臺市萊陽市、海陽市構成，2020年總人口達到2000萬人，其中城鎮人口達到1400萬人；2030年總人口達到2300萬人，其中城鎮人口達到1800萬人。

未來，青島都市圈將成為一個具有較強國際競爭力的都市圈，成為東北亞地區國家合作樞紐之一，中國海洋產業創新基地，全省發展核心引擎。

眼下，深圳、杭州、南京、寧波、長沙等都市圈一體化紛紛提速，青島也應積極行動起來，爭取在新一輪國家新型城鎮化規劃中占得一席之地，抱團發展，攜手前行。

02

政策轉彎：從規模擴張向內涵提升轉變

對比上年會發現，國家對中心城市的發展策略發生了較大的“轉彎”——

《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》提出：優化發展直轄市、省會城市、計劃單列市、重要節點城市等中心城市，強化用地等要素保障，優化重大生產力布局；完善部分中心城市市轄區規模結構和管轄范圍，解決發展空間嚴重不足問題。

這顯然是要在政策上給予中心城市更多傾斜和保障，讓各類生產要素自由流動并向中心城市集中，其結果是要進一步做大中心城市。

而《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》提出：促進超大特大城市優化發展，推動開發建設方式從規模擴張向內涵提升轉變；有序疏解中心城區一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等功能和設施，合理降低開發強度和人口密度；在中心城區周邊科學發展郊區衛星城，促進多中心、組團式發展。

這也意味著，攤大餅式的規模擴張在“十四五”期間將受到一定的限制，或者至少是不支持，而集約、內涵式的發展模式將獲得更多支持。

“十四五”期間，青島城鎮化還有很長的路要走，必須在擴張速度和發展質量上同步推進，應以資源環境承載力為約束，統籌現代化大都市空間、規模、產業三大結構，科學布局生產、生活、生態三大空間，形成多中心、網絡化、組團式、開放型城鎮空間形態，打造更具競爭力、更具發展活力、更可持續發展的現代化國際灣區。

針對越演越烈的“強省會戰略”，今年的重點任務提出，穩慎把握省會城市管轄范圍和市轄區規模調整。這顯然是要給正在迅速擴張的省會們“降降速”。

“十四五”期間，縣城將成為新型城鎮化建設的重要載體。青島縣域廣闊，發展潛力巨大，要統籌推進鄉村振興和新型城鎮化，尤其是要以新型城鎮化來突破平度萊西，打造青島新的增長極。

03

城鄉融合，大有可為

城鄉關系是一個國家和民族在現代化過程中所要面臨和解決的重大關系。黨的十九大報告首次提出建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

城鄉融合，不是消滅鄉村；鄉村振興，也不是大拆大建。

走好鄉村振興這盤大棋，不能就鄉村論鄉村，城鄉融合發展是必由之路。加快梳理和破解城鄉融合發展堵點，才能為全面推進鄉村振興開山鑿路、積勢蓄能。

2019年12月，國家發展改革委等18個部門聯合發布《關于開展國家城鄉融合發展試驗區工作的通知》，山東濟青局部片區入選，包括濟南、濰坊、青島三個片區。其中青島片區包括即墨、平度、萊西“一區兩市”，面積6665平方公里，占山東濟青局部片區的52%。

青島肩負的任務是以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標，以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，以促進城鄉生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置為關鍵，突出以工促農、以城帶鄉，破除制度弊端、補齊政策短板，率先建立起城鄉融合發展體制機制和政策體系，為全國提供可復制可推廣的典型經驗。

在國家“十四五”規劃綱要中，也對健全城鄉融合發展體制機制作出部署，青島等試驗區被“點名”，被要求發揮示范帶動作用。可見，城鄉融合發展已經成為未來五年，乃至更長時期內的基本方略。

此番，《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》再次將城鄉融合發展與新型城鎮化相提并論，要求以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，堅持以工補農、以城帶鄉，推進城鄉要素雙向自由流動和公共資源合理配置，以11個國家城鄉融合發展試驗區為突破口，推動體制機制改革和政策舉措落實落地。

將脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接是黨中央對我國未來農村扶貧工作以及鄉村振興工作進行的戰略性部署，是“三農”工作重心的歷史性轉移。

在統籌推進鄉村振興和新型城鎮化的過程中，青島又有了國家城鄉融合發展試驗區這把“尚方寶劍”，可謂如虎添翼。

如果能發揮好先行先試的難得機遇，率先構建起工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，那青島城鄉就能實現優勢互補，真正實現融合發展，勢必為青島發展增添強勁動力。

作者 | 沈默   

責任編輯：榮瀟