中國(guó)正在經(jīng)歷人類歷史上規(guī)模最大的一次城鎮(zhèn)化進(jìn)程?？梢灶A(yù)見(jiàn)，“十四五”時(shí)期，城鎮(zhèn)化仍將是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最為澎湃的動(dòng)力之一。

開(kāi)局之年，城鎮(zhèn)化如何開(kāi)好局起好步？4月13日，國(guó)家發(fā)改委官方網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)>的通知》（簡(jiǎn)稱《通知》）要求，深入實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序有效融入城市，增強(qiáng)城市群和都市圈承載能力，轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，提升城市建設(shè)與治理現(xiàn)代化水平，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為“十四五”開(kāi)好局起好步提供有力支撐。

《通知》從促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序有效融入城市、提升城市群和都市圈承載能力、促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、加快建設(shè)現(xiàn)代化城市、提升城市治理水平、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面，對(duì)2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)作出部署。

這為青島開(kāi)局之年的城鎮(zhèn)化提供了遵循，其間蘊(yùn)含著青島邁向未來(lái)的重要機(jī)遇。

與前排城市相比，青島城鎮(zhèn)化水平還不夠高，尤其是城鎮(zhèn)化率還偏低（截至2020年底為74.6%）?！笆奈濉?，城鎮(zhèn)化仍將是青島實(shí)現(xiàn)躍遷的主引擎之一。

青島“十四五”規(guī)劃綱要提出，到2025年常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到76%左右，要融入國(guó)家新型城鎮(zhèn)化布局，建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生態(tài)優(yōu)良、生活幸福的現(xiàn)代化都市圈。

3月30日，國(guó)家發(fā)展改革委組織召開(kāi)城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì)議第二次會(huì)議透露，2021年國(guó)家發(fā)改委將編制新一輪國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。

青島應(yīng)當(dāng)以《通知》為線索，“對(duì)號(hào)入座”，積極爭(zhēng)取在新一輪國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的“位置感”，為城市更好更快發(fā)展贏得“頂層機(jī)遇”。

這個(gè)《通知》還賦予了青島一個(gè)重要任務(wù)：為加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展探路——以11個(gè)國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)為突破口，推動(dòng)體制機(jī)制改革和政策舉措落實(shí)落地。

2019年12月，國(guó)家發(fā)展改革委等18個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)工作的通知》，山東濟(jì)青局部片區(qū)入選。今年2月，國(guó)家發(fā)改委復(fù)函同意山東濟(jì)青局部片區(qū)等11個(gè)國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)方案，城鄉(xiāng)融合發(fā)展國(guó)家試點(diǎn)進(jìn)入實(shí)施階段。

穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

青島是農(nóng)業(yè)強(qiáng)市、農(nóng)村大市，最大的潛力和后勁在農(nóng)村?！笆奈濉逼陂g，如果能發(fā)揮好國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)這一難得機(jī)遇，疊加鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化機(jī)遇，青島大有可為。

01

要在一“群”一“圈”上做大文章

城鎮(zhèn)化的過(guò)程，就是人口流動(dòng)的過(guò)程。我國(guó)已經(jīng)形成了一批引領(lǐng)國(guó)家發(fā)展、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力影響力的核心城市、城市群和都市圈。

國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要提出，以城市群、都市圈為依托促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質(zhì)的城市生活。

《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》對(duì)提升城市群和都市圈承載能力作出部署：增強(qiáng)中心城市對(duì)周邊地區(qū)輻射帶動(dòng)能力，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，增強(qiáng)城市群人口經(jīng)濟(jì)承載能力，形成都市圈引領(lǐng)城市群、城市群帶動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的空間動(dòng)力系統(tǒng)。

在健全城市群一體化發(fā)展機(jī)制方面，點(diǎn)了幾個(gè)城市群的名：制定京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展“十四五”實(shí)施方案；扎實(shí)實(shí)施成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要；研究編制長(zhǎng)江中游、北部灣、關(guān)中平原等跨省區(qū)城市群實(shí)施方案，有序引導(dǎo)省內(nèi)城市群發(fā)展。

被“點(diǎn)名”的基本都是跨省區(qū)城市群，青島所在的山東半島城市群和膠東經(jīng)濟(jì)圈，是省內(nèi)城市群，屬于被“有序引導(dǎo)”的對(duì)象。

山東半島城市群肩負(fù)著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展龍頭作用，在國(guó)家“十四五”城鎮(zhèn)化空間格局19個(gè)城市群中，位列“發(fā)展壯大”檔。

同列的還有粵閩浙沿海、中原、關(guān)中平原、北部灣等城市群，山東半島城市群無(wú)論是實(shí)力還是潛力，都明顯高出一籌，因此也排在“隊(duì)首”。

面對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，山東正加快提升半島城市群能級(jí)，構(gòu)建“一群兩心三圈”的區(qū)域發(fā)展新格局。青島強(qiáng)，則半島強(qiáng)；半島強(qiáng)，青島也將受益。

膠東經(jīng)濟(jì)圈是山東“三圈”之一，膠東五市地緣相接、人緣相親、經(jīng)濟(jì)相融、文化相通，具有人口和經(jīng)濟(jì)體量的優(yōu)勢(shì)：擁有3200多萬(wàn)人口，超過(guò)3萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)總量，占山東省比重超過(guò)四成。即便放在19個(gè)城市群中，膠東經(jīng)濟(jì)圈的實(shí)力也可以位列“中上游”。

引領(lǐng)膠東經(jīng)濟(jì)圈努力成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)極，這是青島面向“十四五”乃至更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期的重要使命，也是重大機(jī)遇。

4月1日下午，膠東經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展推進(jìn)會(huì)議召開(kāi)。山東省委書(shū)記劉家義與會(huì)“頂格動(dòng)員”，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)膠東經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展對(duì)發(fā)揮山東半島城市群龍頭作用具有重要意義，并對(duì)膠東經(jīng)濟(jì)圈作出了明確定位：

全力打造現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、新經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)、海洋航運(yùn)貿(mào)易金融中心、海洋生態(tài)文明示范區(qū)、海洋科技創(chuàng)新中心、海洋教育核心區(qū)、深化改革示范區(qū)、對(duì)外開(kāi)放橋頭堡，在山東半島城市群高質(zhì)量發(fā)展中當(dāng)好先鋒。

在山東三個(gè)圈中，膠東經(jīng)濟(jì)圈區(qū)位優(yōu)勢(shì)最明顯、經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)，是全省最具發(fā)展活力、開(kāi)放程度最高的地區(qū)，理應(yīng)當(dāng)好排頭兵。

青島作為山東半島城市群的龍頭，自然也是膠東經(jīng)濟(jì)圈的龍頭，必須先做好自己，當(dāng)好領(lǐng)頭羊。

在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈方面，《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出，支持福州、成都、西安等都市圈編制實(shí)施發(fā)展規(guī)劃。

被“點(diǎn)名”是幸福的，沒(méi)被點(diǎn)名也不意味著沒(méi)機(jī)會(huì)，畢竟還有一個(gè)“兜底”——“支持其他有條件中心城市在省級(jí)政府指導(dǎo)下?tīng)款^編制都市圈發(fā)展規(guī)劃。”

青島都市圈早有眉目。2020年1月出臺(tái)的《關(guān)于加快膠東經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，建設(shè)國(guó)際知名的青島都市圈，打造全省高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)勁引擎。山東“十四五”規(guī)劃明確提出，將全力打造濟(jì)南、青島“兩心”。

青島都市圈框架已經(jīng)清晰。《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》提出，青島都市圈由青島、濰坊2市和煙臺(tái)市萊陽(yáng)市、海陽(yáng)市構(gòu)成，2020年總?cè)丝谶_(dá)到2000萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口達(dá)到1400萬(wàn)人；2030年總?cè)丝谶_(dá)到2300萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口達(dá)到1800萬(wàn)人。

未來(lái)，青島都市圈將成為一個(gè)具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的都市圈，成為東北亞地區(qū)國(guó)家合作樞紐之一，中國(guó)海洋產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新基地，全省發(fā)展核心引擎。

眼下，深圳、杭州、南京、寧波、長(zhǎng)沙等都市圈一體化紛紛提速，青島也應(yīng)積極行動(dòng)起來(lái)，爭(zhēng)取在新一輪國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中占得一席之地，抱團(tuán)發(fā)展，攜手前行。

02

政策轉(zhuǎn)彎：從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變

對(duì)比上年會(huì)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家對(duì)中心城市的發(fā)展策略發(fā)生了較大的“轉(zhuǎn)彎”——

《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出：優(yōu)化發(fā)展直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市、重要節(jié)點(diǎn)城市等中心城市，強(qiáng)化用地等要素保障，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局；完善部分中心城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)和管轄范圍，解決發(fā)展空間嚴(yán)重不足問(wèn)題。

這顯然是要在政策上給予中心城市更多傾斜和保障，讓各類生產(chǎn)要素自由流動(dòng)并向中心城市集中，其結(jié)果是要進(jìn)一步做大中心城市。

而《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出：促進(jìn)超大特大城市優(yōu)化發(fā)展，推動(dòng)開(kāi)發(fā)建設(shè)方式從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變；有序疏解中心城區(qū)一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場(chǎng)等功能和設(shè)施，合理降低開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和人口密度；在中心城區(qū)周邊科學(xué)發(fā)展郊區(qū)衛(wèi)星城，促進(jìn)多中心、組團(tuán)式發(fā)展。

這也意味著，攤大餅式的規(guī)模擴(kuò)張?jiān)凇笆奈濉逼陂g將受到一定的限制，或者至少是不支持，而集約、內(nèi)涵式的發(fā)展模式將獲得更多支持。

“十四五”期間，青島城鎮(zhèn)化還有很長(zhǎng)的路要走，必須在擴(kuò)張速度和發(fā)展質(zhì)量上同步推進(jìn)，應(yīng)以資源環(huán)境承載力為約束，統(tǒng)籌現(xiàn)代化大都市空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間，形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式、開(kāi)放型城鎮(zhèn)空間形態(tài)，打造更具競(jìng)爭(zhēng)力、更具發(fā)展活力、更可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化國(guó)際灣區(qū)。

針對(duì)越演越烈的“強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略”，今年的重點(diǎn)任務(wù)提出，穩(wěn)慎把握省會(huì)城市管轄范圍和市轄區(qū)規(guī)模調(diào)整。這顯然是要給正在迅速擴(kuò)張的省會(huì)們“降降速”。

“十四五”期間，縣城將成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體。青島縣域廣闊，發(fā)展?jié)摿薮?，要統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，尤其是要以新型城鎮(zhèn)化來(lái)突破平度萊西，打造青島新的增長(zhǎng)極。

03

城鄉(xiāng)融合，大有可為

城鄉(xiāng)關(guān)系是一個(gè)國(guó)家和民族在現(xiàn)代化過(guò)程中所要面臨和解決的重大關(guān)系。黨的十九大報(bào)告首次提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。

城鄉(xiāng)融合，不是消滅鄉(xiāng)村；鄉(xiāng)村振興，也不是大拆大建。

走好鄉(xiāng)村振興這盤(pán)大棋，不能就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是必由之路。加快梳理和破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展堵點(diǎn)，才能為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興開(kāi)山鑿路、積勢(shì)蓄能。

2019年12月，國(guó)家發(fā)展改革委等18個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)工作的通知》，山東濟(jì)青局部片區(qū)入選，包括濟(jì)南、濰坊、青島三個(gè)片區(qū)。其中青島片區(qū)包括即墨、平度、萊西“一區(qū)兩市”，面積6665平方公里，占山東濟(jì)青局部片區(qū)的52%。

青島肩負(fù)的任務(wù)是以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標(biāo)，以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)和公共資源合理配置為關(guān)鍵，突出以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，破除制度弊端、補(bǔ)齊政策短板，率先建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，為全國(guó)提供可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。

在國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要中，也對(duì)健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制作出部署，青島等試驗(yàn)區(qū)被“點(diǎn)名”，被要求發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。可見(jiàn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)成為未來(lái)五年，乃至更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的基本方略。

此番，《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》再次將城鄉(xiāng)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化相提并論，要求以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)和公共資源合理配置，以11個(gè)國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)為突破口，推動(dòng)體制機(jī)制改革和政策舉措落實(shí)落地。

將脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接是黨中央對(duì)我國(guó)未來(lái)農(nóng)村扶貧工作以及鄉(xiāng)村振興工作進(jìn)行的戰(zhàn)略性部署，是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。

在統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，青島又有了國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)這把“尚方寶劍”，可謂如虎添翼。

如果能發(fā)揮好先行先試的難得機(jī)遇，率先構(gòu)建起工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，那青島城鄉(xiāng)就能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，真正實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，勢(shì)必為青島發(fā)展增添強(qiáng)勁動(dòng)力。

作者 | 沈默   

責(zé)任編輯：榮瀟