青島日報2022年1月12日7版配建停車位改成商鋪、住房屬于違法行為，查處后卻遭遇整改難——
車庫“變身”門面房該如何叫停
隨著私家車保有量不斷增加，城市公共停車資源越來越稀缺。為解決停車難問題，我市制定的公共服務設施配套標準提出了明確要求：新建住宅小區按比例規劃配建停車位。但是，屬于稀缺資源的配建停車位卻被部分業主挪為他用，或裝修用于自住、出租，或改建成商鋪從事經營，甚至經過審批獲得了營業執照，由此對房屋安全、小區秩序、鄰里關系等都帶來不利影響。由于對改變配建車位用途行為的查處涉及的管理部門多、法規操作有局限性，導致整改或禁止此類違法行為存在難度。
現狀
車庫挪為他用 商鋪“鳩占鵲巢”
“小區樓下規劃配建的車庫被當作商鋪從事經營，而消防通道上卻停上了車。盡管近幾年居民多次投訴，車庫改商鋪的情況卻越來越多。”談到小區停車位被挪用的問題，家住萬科魅力之城小區的蘇先生（化名）有一肚子話要說。“執法人員來查處時，發現一些將車庫作為經營場所的店鋪已經辦理了營業執照，而沒有營業執照的店鋪在執法人員走后仍在照常經營。”蘇先生對此很不解。
■萬科魅力之城小區配建車庫成為商鋪，車輛在小區內亂停。
日前，記者在城陽區興陽路的萬科魅力之城小區看到，該小區是擁有40多棟居民樓的大型新建小區，由于停車位不夠用，小區內的消防通道上隨處可見亂停車輛。居民樓前空地規劃有停車位，部分居民樓一層還配建了車庫，但許多車庫已經成為正在對外經營的服裝店、咖啡屋、食品店、房產中介等門頭房。
■萬科魅力之城小區挪用車庫從事經營的店鋪門邊還有“車庫門前禁止停車”的牌子。
在40號樓下，原有8個車庫中，只有3個還保持車庫的外觀，其他5個車庫中，1個換成了住家房門，4個被改成了小百貨、咖啡屋、菜鳥驛站等商鋪。樓前停車位停滿車輛，一些無處停放的私家車則隨意停在路邊。在15號樓下，4個車庫被改為經營服裝、水果的店鋪，一家店鋪門口的墻上還有“車庫門前禁止停車”的牌子。在17號樓下一經營食品的車庫內，醒目位置掛著《個體工商戶營業執照》。“沒有營業執照也沒關系，只要沒人舉報就沒人管。有時候有部門來檢查，只是口頭提出整改要求，不會讓你強行關門。”一店主有些有恃無恐。
“車庫改作他用影響房屋安全，還會影響鄰里和諧。”一名居民說，部分業主為將車庫改成店鋪會私自改造，開槽拉線、開設門窗等，破壞房屋結構，存在安全隱患。同時，車庫改成商鋪或住房，不但加劇小區停車難，有些商鋪在小區內經營還會出現占路、噪聲擾民的情況，引發鄰里糾紛。
規劃配建停車位被挪用的現象絕非個案。在市南區的天山公寓小區，規劃配建的停車位被改建成“套房”用于居住。
■天山公寓小區停車位被改建成“套房”用于居住。
近日，記者根據市民投訴來到安慶路15號的天山公寓小區，小區內橫七豎八停了許多私家車。記者看到，小區2號樓一層是停車場，規劃有10多個停車位，其中有6個停車位被磚墻壘起來，并安裝了房門，這樣，每兩個車位就成為一套面積約40平方米的住房。記者敲開一扇房門，看到里面廚衛、家具齊全，儼然就是一個配套齊全的套房。記者轉到停車場南側，車位南側的墻上裝了塑鋼窗，還有私自搭建的陽臺和圈占的花園。
■天山公寓小區停車位改建的“套房”還搭建了陽臺。
“小區停車位不夠用，有人卻將配建車位改成住房，2011年就有執法部門來查處，至今沒有任何改變。”一位居民告訴記者，個別居民買下相連的兩個車位，改成住房自住或出租，而小區里的很多車還沒有車位停放。
記者查詢2011年的媒體報道發現，執法人員曾到天山公寓小區進行查處，要求將車位改成住房的業主配合調查。媒體當時配發照片中的停車位“套房”與現在相比沒有改變。
探因
缺乏強制手段 被疑“以罰代管”
新建小區配建停車位有法可依，被挪為他用后卻難見整改，甚至還能順利辦下營業執照，堂而皇之地開店經營。記者先后致電我市規劃、行政審批、市場監管、綜合行政執法等部門，就此問題深入調查。
“住宅區按比例配建停車位是國家住建部門的要求，也是青島市的規定。”市自然資源和規劃局工作人員告訴記者，《青島市市區公共服務設施配套標準及規劃導則》（以下簡稱《導則》）詳細規定了新建住宅小區停車位的配套標準。《導則》規定，住宅區規劃配建的停車位包括開放式停車位和封閉車庫，根據住宅類型區域不同，每戶配建1至1.5個車位。“規劃配建的停車位用途就是停車，但規劃部門只負責規劃，使用過程中出現的改變使用性質問題，全部由城管執法部門負責。”工作人員告訴記者，自2005年起，規劃執法職能已全部劃入綜合行政執法部門。
“配建車位改變使用性質，無論是用于居住還是從事經營都是違法的，但在相關法規中，對此沒有強制措施，違法行為被查處后很難整改。”市綜合行政執法局相關部門負責人介紹說，將小區配建停車位挪為他用屬于改變房屋使用性質的違法行為，執法責任主體是在綜合行政執法部門。但在具體執法過程中，僅靠單一部門執法，往往會落入“以罰代管”的尷尬境地。
市綜合行政執法局相關部門負責人告訴記者，綜合行政執法部門雖然對挪用配建停車位有執法權，但對違法行為沒有認定權。挪用配建停車位的業主往往會對停車位進行私自改造，從外觀很難判斷停車位的具體規劃情況。接到市民舉報后，執法人員需要規劃部門配合，才能確認違法事實。根據《青島市城市規劃條例》第41條規定：擅自改變建設工程規劃許可證核準的建筑物使用性質的，由規劃行政主管部門責令改正，并按改變使用性質的建筑面積每平方米處200元以上、1000元以下的罰款。
“我們的執法到罰款這一步就無法向下推進了。”市綜合行政執法局相關部門負責人告訴記者。對違法建筑除了行政處罰，還可以實施強制拆除，但對于挪用配建停車位的情況卻沒有這樣的強制措施。執法部門即便對違法業主給予了行政處罰，最終結果也只能是要求違法業主自行改正挪用停車位行為。“我們曾經嘗試到法院申請對不整改的當事人實施強制措施，但法院認為沒有實施強制措施的標的物，而不能立案。”該部門負責人無奈地說，對挪用配建停車位行為查處之后仍不見整改，讓許多市民誤以為執法部門是“以罰代管”。而對已經取得營業執照的“停車位商鋪”，綜合行政執法部門更是力不從心。
“2018年前后，青島市對個體工商業戶實行住所承諾制，申請營業執照的業戶只要自己填報經營地點，無需提供房產證明。很多業戶將停車位謊報為網點房，致使有的業戶將停車位作為經營場所辦理了營業執照。”市行政審批服務局相關負責人介紹說，他們從市民投訴中發現了這種情況，從2021年下半年開始，就要求申請營業執照的個體工商業戶必須提供房產登記材料，但其中仍有“漏洞”：房產登記部門發放的不動產證明中，有時將車庫的性質標注為“其他”。“法規中有禁止停車位從事店鋪經營的規定，卻沒有對‘其他’性質房屋的禁止規定。法無禁止即可為。一些無法進行現場勘驗的業戶，我們只能審批通過。”該負責人說，對違反住所承諾制的業戶，必須由市場監管和綜合行政執法部門查處后，審批局才能撤銷其營業執照。
而市市場監督管理局相關部門負責人表示，依據相關法規，無照經營由市場監管部門予以查處，而違反住所承諾制卻辦理了營業執照的業戶，按照分工負責，應由審批局處理。
建議
流程再造打通壁壘 數據互動源頭治理
公開資料顯示，上海市2013年實施的《上海市停車場（庫）管理辦法》中規定：任何單位和個人不得擅自將專用停車場（庫）挪作他用；改變停車場（庫）使用性質，應當經市、區規劃資源行政管理部門會同市、區交通行政主管部門和公安交通管理部門批準。而針對改變停車場（庫）使用性質行為的執法行動，上海市規定，由交通委、城管局、公安局、房管局、規劃資源局等多部門組成聯合小組現場執法。
“青島借鑒外地經驗完善立法是一方面，另一方面還應該從源頭治理，不能等到有問題的‘孩子’出生了，再去想辦法補救。”市政協委員薛月海認為，簡化審批程序是優化營商環境的大勢所趨，住所承諾制確實給個體工商戶的審批提供了便利，但隨之而來的謊報、瞞報也給后期治理帶來許多“后遺癥”。薛月海建議，政府部門應該充分利用大數據，在審批時讓數據多跑路。比如，房管部門完善房屋登記信息，住建部門完善規劃驗收信息，通過部門間的大數據互動，實現網上“一鍵核驗”。
“看似是配建停車位挪用問題，實則是城市治理中普遍存在的‘九龍治水’流程再造問題。”市政協委員、山東正航律師事務所主任李秋航表示，治理配建停車位挪用現象涉及多部門協作，問題難解決的根源是橫向流程再造所應該打通的部門壁壘。“部門間的壁壘沒打通，就會產生每個相關部門都在盡職盡責，看似都沒有問題，但最終治理效果卻有限的結果。”李秋航建議，通過部門間的橫向流程再造，加強規劃、審批、市場監管、行政執法等部門之間的數據互通、行政協作，從源頭上杜絕配建停車位成為合法經營戶的問題。
針對目前存在的車位被挪用卻難整改的情況，治理可否另辟蹊徑？“從物權法的角度來看，業主使用自己購買的車庫從事經營，市場監管部門只能從是否存在經營違法的方面予以查處，在沒有搭建違法建筑的情況下，行政綜合執法很難對其作出強制措施。”李秋航建議，執法部門可以從另一個角度督促違法業主騰出被挪用的停車位。比如加強對亂停車行為的處罰，或者通過物業公司禁止改變停車位用途的業主車輛進入小區等。同樣，薛月海也認為，執法部門可以和物業管理部門聯手，對改為住宅的車位（庫）停水停電，督促違法業戶將配建車位恢復原有用途。
市綜合行政執法局規劃執法大隊大隊長劉少斌認為，對謊報住址獲得營業執照的車庫商鋪，行政審批部門應該在執照到期后不予延期。同時，他表示，綜合行政執法部門將嘗試與物業管理單位聯動，排查改變停車位用途卻仍在小區內停放車輛的業主，通過禁止其車輛進入小區停車的措施，迫使其恢復車位原有用途。
